浅议征收决定下发前预签征收补偿协议的合法性
关键词/天坛周边简易楼旧城改建项目、菜园街及枣林南里棚户区改造项目、预签征收补偿协议
笔者近期接到了不少来自天坛周边简易楼旧城改建项目和菜园街及枣林南里棚户区改造项目的咨询电话，咨询的内容较之之前的拆迁项目或者征收项目有一些不同之处——询问的问题均指向了在征收决定下发前预签征收补偿协议的合法性问题。现就该问题做一些简要分析，希望能够为被这个问题困扰的老百姓提供一些思路。
一、补偿协议的法律属性。
2015年5月1日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；从上述规定可以看出，被征收人与政府签订的征收补偿协议属于行政合同。作为行政合同，有其独有的特性。行政合同兼具合同法与行政法的特征，是行政行为以合同方式实现的私法形式。
首先，补偿协议具有合同性 。既然补偿协议定义为协议，而且是经双方自由合意协商一致达成，那么，该协议不会因为合同的一方主体是政府而改变合同的属性。
补偿协议的合同主体是房屋征收部门和被征收人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”即政府部门成为合同一方，“市、县级人民政府”成为了合同的责任主体，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门”成为了合同订立、履行的实施主体。该规定引起了合同性质与救济方式的变化。
补偿协议的合同标的是房屋所有权。补偿协议的合同主要内容无外乎“补偿方式、补偿金额和支付期限、补助标准、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、移机费、临时安置费或者周转用房、困难补助、停产停业损失、奖励标准、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项”。这与一般的民事合同并无本质区别。
其次补偿协议具有行政性。行政合同的行政性，主要体现在行政合同行为的行政性目的——公益性与权力性。具体来说，本文所论的征收补偿协议作为一种行政合同，既要遵守《合同法》等民事法律，也要遵守有关行政法律法规的规定。前者是基本的合同义务，后者是行政特别义务。依公法的信赖保护原则，政府作为行政主体成为合同一方，更应实践私法的诚实信用原则。
二、预签征收补偿协议的合法性分析。
从天坛周边简易楼旧城改建项目和菜园街及枣林南里棚户区改造项目张贴的征收补偿方案（征求意见稿）中可以看出，所谓的预签征收补偿协议就是一份附生效条件的合同。笔者认为该预签行为存在违法性。
首先，行政行为是执行法律的行为，国有土地上房屋必须依法征收。国有土地上房屋征收必须按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行，相关的征收决定程序规定在该条例的第八到十六条有明确规定。补偿程序在该条例的十七条到二十九条有明确规定。而预签征收补偿协议的依据显然没有在该条例的规定范围内。
其次，该预签协议的主体不合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，征收补偿协议的签订主体是征收人和被征收人。在征收决定下发前，征收人和被征收人的身份属于待定情形。在征收决定没有下发的情况下签署的征收补偿协议显然是无根之木。
再次，附生效条件不适用于征收补偿活动。根据《中华人民共和国合同法》第四十五条的规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。该合同法中的当事人应该为适格的民事合同主体，附生效条件的合同约束的是民事行为，无法对政府的行政行为进行约束。征收补偿协议的性质为行政合同，具有依法执行性、效力先定性、行政行为的强制性、单方意志性，政府的行政行为一经作出即生效，不能有任何附加条件。
最后，预签补偿协议中约定“如在预签征收补偿协议期限内，签定征收补偿协议的未达到本次房屋征收范围内一定比例（85%-90%），本项目征收工作终止”违法。假定征收范围内预签约征收比例是84%，那征收工作就立即终止？那政府前期轰轰烈烈的工作、84%的签约人的满心期待就归零？笔者认为，征收行为本质上是政府依法启动的行政行为，不是朝令夕改的游戏，政府的这种“知法不守法”的行为无疑会对政府的公信力产生不良影响，依法行政，还是要落到实处的。（闫会东律师/文）
