过往十年甚至更久远一点，房地产经济一直是我国经济的基础性和先导性产业。而拉动房地产经济这驾马车以惊人的“中国速度”奔驰的，正是不动产征收。不动产征收是一个广义的概念，涵盖集体土地征收、集体土地上房屋拆迁、国有土地上房屋征收甚至一些隐性的拆迁，如新农村改造、绿化隔离带房屋腾退等等。
富有中国特色的不动产征收有如马良神笔，顷刻之间就令神州大地旧貌换新颜，高楼华宇铺遍大中华。不动产征收不独中国有，而是“世界的”。但却唯有中国能创造世界征收速度之最！解析这一现象，笔者以为我国各级地方政府积极开辟的“绿色通道”是关键的幕后推手。
●什么是“绿色通道”？
大家都知道“红灯停，绿灯行”，那么，“绿色通道”的意思显而易见，即可以“无申报”、“免检”而直通放行。在不动产征收领域内，“绿色通道”并不少见。以下笔者将列举两类常见的“绿色通道”：
例一：以国土部门建设用地预审意见替代用地批准文件的“绿色通道”
2009年，北京市土地整理储备中心和顺义区分中心向顺义区住房和城乡建设委员会提交了北京市国土资源局牵头负责的市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表（由市发展改革委员会、市规划委员会、市国土资源局、市环境保护局、市交通委员会、市住房和城乡建设委员会、市文物局七部门盖章审批）、市国土资源局所作京国土顺预〔2009〕037号《关于顺义区M15号线顺西路-府前街站土地一级开发项目E地块用地预审意见》、国土资源局所作京国土顺预〔2009〕038号《关于顺义区M15号线顺西路-府前街站土地一级开发项目D地块用地预审意见》、市规划委员会所作2009规（顺）意选字0027号规划意见书及2009规（顺）意选字0028号规划意见书、拆迁实施方案、企业存款证明等材料申请办理M15号线顺西路-府前街站土地一级开发项目D、E地块《拆迁许可证》。2009年7月21日，北京市住房和城乡建设委员会向北京市土地整理储备中心和顺义土储分中心核发了京建顺拆许字〔2009〕第64号房屋拆迁许可证。
M15号线顺西路-府前街站土地一级开发项目D、E地块拆迁系集体土地上房屋拆迁。北京市人民政府针对集体土地房屋拆迁制定了专项规章——《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一项的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交用地批准文件。根据京国土房管拆（2003）666号文件《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第4条之规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的用地批准文件包括：（1）属于征地拆迁的，提交市人民政府批准征用集体土地的批复；（2）属于占地拆迁的，提交市人民政府批准占用集体土地的批复或者区县人民政府批准占用集体建设用地的批复。在前述项目中，拆迁人申报拆迁许可证的材料中并无北京市人民政府批准占地的用地批准文件，而只有国土部门出具的建设用地预审意见。那么，依据前款规定，拆迁主管部门依法不得发放拆迁许可证！
但是，顺义区住房和城乡建设委员会却依据“绿色通道”——北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会所作京建拆〔2009〕439号《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》的规定，“在核发市政府确定的1000亿元土地储备开发项目、纳入绿色审批通道项目的拆迁许可证时，可以提交国土部门出具的建设项目用地预审意见，作为土地使用批准文件及用地批准文件，办理拆迁手续”，作出了京建顺拆许字〔2009〕第64号房屋拆迁许可证。不过，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，以国土部门建设用地预审意见替代用地批准文件的“绿色通道”显然是违法之作！
例二：未取得征地批文时以租赁形式用地的“绿色通道”
2012年，江苏省扬州市高邮市人民政府拟征收高邮市界首镇龙祥村范围内集体土地约7.0097公顷，用以修建S237省道扬州段改扩建。因该项目用地未在当年度土地利用总体规划之内，故以单独选址建设项目上报至国务院办理征地审批手续。时至2014年4月，国务院仍旧未予审批。但2013年，S237省道扬州段改扩建工程高邮段已近乎全线通车，仅剩下一段需占用某生态园土地的部分因补偿安置事宜未协商妥当而未修建。但2014年4月，该生态园遭到非法拆除。在生态园业主维权过程中，高邮市人民政府表示该工程确未取得征地批文，故政府设置了用地绿色通道——由道路沿途乡镇以租赁形式获取土地使用权，同时，高邮市人民政府还出示了一份高邮市交通工程建设指挥部所作《关于省道237高邮段四期工程项目用地、拆迁工作的指导意见》，以试图证明前述用地方式的“合法性”。此外，据生态园业主了解，其生态园所在的龙祥村村委会与界首镇人民政府签订了为期五年的《绿色通道用地租用协议》。
国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第六条关于“禁止擅自将农用地转为建设用地”的规定要求，禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，并规定未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。显然，未取得征地批文时以租赁形式用地的“绿色通道”是违法的！
●为什么有“绿色通道”？
由上文所举具体事例可知，不动产征收领域的“绿色通道”的设立目的主要在于为征收搬迁活动扫平障碍，提高征收、用地的效率。从客观事实的角度而言，这种做法有一定的合理性，因为当法律制度体现出它不完善的一面时，具体的不动产征收项目可能会受困于此，但项目本身又存在着来自社会层面的尽快推动的刚需！在这种情况下，开通绿色通道可谓是“解燃眉之急”。
结合前述两个事例而言：2008年，北京以首府角色率先遭遇全球经济危机带来的经济不景气的压力。为了拉动内需，政府便选择了我国经济的先导性产业——房地产作为支点，在顺义、通州、大兴等郊县区大力推动房地产开发，由土储出面将土地纳入储备再供房地产商进行二级开发。与此同时，政府设置了“绿色通道”，试图让土储以最快的速度完成征地报批手续乃至于搬迁工作；2013年，高邮市人民政府在征地报批手续不完整而又急于通路、通车的情况下设置了“绿色通道”，试图租赁用地破解用地合法性障碍，从而能够堂而皇之地宣示修路的合法性！
不过，虽然“绿色通道”的产生是基于各式各样的现实原因，甚至可以与公共利益牵扯上一定程度的关联，但却始终无法遮蔽其致命的缺陷——因违反法律规章的明确规定而不合法！
●“绿色通道”的可持续之道——让合理性与合法性兼容
在法治国家，法律规章的既有规定是一切社会行为的最高准确。那么，在官与民因“绿色通道”产生的“民告官”纠纷中，依照我国《行政诉讼法》第五十二条第一款、第五十三条第一款的规定，人民法院在审判活动中就被诉具体行政行为的合法性进行确认时，必须以法律、行政法规或地方性法规为依据，或参照部门规章、地方政府规章。那么，一旦“绿色通道”与法律、行政法规或地方性法规、部门规章、地方政府规章的明确规定相悖，最终依据“绿色通道”开展的行政行为将依法被确认为违法。换言之，“绿色通道”开了白开！
鉴于“绿色通道”的合理性，欲使“绿色通道”作为弥补法律规定不完善之漏洞的有效途径，有关部门委实应当注意给“绿色通道”设置上“合法性”底线！
