导读：南京市作为长三角地区重要的工业基地，近年来持续推进低效产业用地整治工作。2023年发布的《南京市工业用地提质增效三年行动计划》明确提出，到2025年要完成全市1.2万亩低效产业用地的认定与再开发。在此背景下，被征收人面临“认定标准模糊”“试点政策复杂”“权益保障不足”三重困境。
1、低效产业用地的认定标准与争议焦点
（1）南京市认定标准的“三把尺子”
根据《南京市产业用地绩效评价管理办法》，低效产业用地需同时满足以下条件：
经济指标：连续三年亩均税收低于15万元（如江宁区某机械制造企业亩均税收仅8.3万元）；
能耗指标：单位产值能耗高于同行业平均值的1.5倍（六合区某化工企业能耗超标2.2倍）；
空间指标：容积率不足0.6或建筑密度低于30%（浦口区某仓储地块容积率仅0.4）。
（2）认定程序的三大法律争议
数据采集合法性：政府通过电网、税务系统直接调取企业数据是否侵犯商业秘密（玄武区某企业提起行政诉讼，主张数据调取程序违法）；
基准值合理性：行业协会制定的能耗基准值是否具有法律效力（秦淮区法院2023年判决某建材企业胜诉，认定基准值未经听证程序无效）；
豁免条款适用：因疫情、规划调整等外部因素导致的低效是否豁免（雨花台区某企业提交《不可抗力影响评估报告》成功撤销认定）。
2、低效用地试点政策的突破性机制
（1）“协议置换+产权分割”创新模式
南京市在江北新区试点“跨区域土地置换”：
被征收人可将低效工业用地按1:0.8比例置换为其他区域商服用地（案例：某电子企业将30亩工业用地置换为24亩研创园用地，估值提升4.3倍）；
允许分割转让不超过40%的土地使用权（需缴纳15%增值收益调节金）。
（2）税收优惠与容积率奖励叠加
试点区域企业若自主改造并引入高新技术产业，可享受：
三年内房产税、城镇土地使用税减免50%；
容积率上限放宽至3.0（如栖霞区某地块通过引入生物医药研发中心，容积率从1.2提升至2.8）。
（3）司法保障的特殊规则
南京市中级人民法院设立“低效用地纠纷速裁庭”，实行：
举证责任倒置：政府需证明认定程序合法（鼓楼区某案件因政府未能提供能耗数据计算依据，被征收人胜诉）；
60天审结制：从立案到判决不超过两个月。
3、被征收人的法律应对策略
（1）认定阶段的“四维抗辩法”
数据抗辩：要求公开能耗、税收数据的计算模型与原始凭证（案例：江宁开发区某企业发现政府将出口退税错误计入税收基数）；
规划抗辩：举证低效系因市政工程限制导致（如地铁施工致某地块无法按计划扩建）；
时效抗辩：主张超过三年追溯期（根据《南京市产业用地管理条例》第21条）；
合规承诺：提交《技术改造方案》并签订对赌协议（溧水区某企业承诺两年内税收翻倍，暂缓收储）。
（2）试点政策运用的“组合拳”
建议被征收人采用“自主改造+资本运作”双轮驱动：
REITs融资：将改造后的产业园纳入基础设施公募REITs资产包（江北新区某项目募资12亿元）；
对赌协议：与政府约定若引入企业达到税收标准，返还50%增值收益调节金；
产权信托：通过设立财产权信托实现资产剥离与风险隔离。
4、典型案例：江宁开发区G42地块的逆袭之路
该地块原为某传统制造企业厂房，因容积率0.5、亩均税收9万元被认定为低效用地。被征收人采取以下策略实现价值跃升：
法律反击：聘请第三方机构出具《规划可行性评估报告》，证明低容积率系受航空限高制约；
政策嫁接：申请南京市“智改数转”专项补贴，投入3000万元进行智能化改造；
模式创新：采用“自主改造+ABS融资”模式，将未来五年租金收益证券化募集资金。
改造后地块引入5家高新技术企业，年税收突破5000万元，资产估值从1.2亿元跃升至5.6亿元。
结语：
南京市低效产业用地整治既是挑战，更是被征收人实现土地价值重构的机遇。通过精准把握认定标准漏洞、深度参与试点政策设计、创新运用资本工具，被征收人完全可能将“低效困局”转化为“升级跳板”。建议被征收人组建由律师、税务师、产业规划师构成的专业团队，在收到《认定告知书》后30日内启动法律应对程序，同时密切关注《南京市关于支持低效用地再开发促进高质量发展的若干措施》等新政动向，抢占制度红利窗口期。
