新修订的《行政诉讼法》从2015年5月1日起施行，到今天已经8个月了，此次修改中第三条的一款规定“行政机关负责人应当出庭应诉”在当时修改和宣传的时候，是多么的耀眼。什么老百姓告官不见官的情形将有很大的改善等等宣传，高端、大气、上档次。
然而，到今天，作为专业从事征地拆迁维权服务的北京在明律师事务所的一员，笔者亲历的近百起行政案件中，一个行政机关的负责人也没有出现！到目前我的比例只能是百分之零，老百姓告官，还是不见官。惨不？好惨。不是笔者惨，是我们的法治太惨了。可能笔者的案子太少，没有发言权，如果大家办的行政案件负责人出庭率很高了，你可以告诉我。为修改这个比例，但能改到多少？笔者身边的行政诉讼律师不多，但也不少了。我们一年轻松处理上千起行政案件，出庭率几乎和没有一样。
我们的法治是规定了“应当”出庭啊。这个应当在法律的术语中什么含义，读过法律的应该都知道。可现实就是实现不了这个“应当”。为什么呢？
一、现状
这8个月碰到的行政诉讼，有1件直接只有一个律师出庭，连个被告的工作人员都没有。大约20%，行政机关出两个工作人员，剩下的是一个律师加一个工作人员。那么行政机关负责人不出庭是怎么处理的？很简单：行政机关拿出一张纸，盖上行政机关的公章，写明正职负责人开会或者干啥事情，无法出庭。如果律师不对行政机关负责人出庭情况提起异议，被告自己都没有主动汇报这个情况的。
面对这种情况，律师及当事人对行政机关负责人出庭提出异议，有的要求其出庭，有的要求缺席审判，有的要求对负责人进行司法建议函。此时法官的处理方式也有不同，大约有三种情形（这是笔者的经验范围内，也许还有其他情况吧）：
第一种情况：对这个问题有的简单一碰头，认为出庭人员合法，继续开庭。当事人不满意，申请回避，争执的结果两个，第一个结果，休庭，过几天出回避决定，决定不回避，继续开庭，不服你就提复议，复议结果还是维持，再过几天还是开庭。第二个结果，扰乱秩序，赶出法庭，或者庭审无法继续，休庭，择日再审。或者法官安抚当事人，我们对这个问题也很重视，我们会发司法建议函的，继续开庭，你就是想解决争议的。。。巴拉巴拉巴拉。。把庭审继续下去就行。
第二种情况，碰一下，嗯，这确实是个问题，请示中院，休庭。过几天，说请示了。中院说了这个问题，出司法建议函，继续开庭。但是司法建议函，一个字儿也没看见。
第三种情况：嗯，这个问题确实是个问题，我们请示中院。过几天，中院也在请示，但为了解决争议，咱先把庭审进行完。继续开庭。
二、原因
在我看来关键一点，法律规定得虎头蛇尾。《行政诉讼法》第三条明确规定，负责人应该出庭，却又规定了不能出庭的可以安排相应工作人员出庭。正常理解，应该说，我们的法律把不能出庭看作是一种特殊情况——毕竟存在着确实无法出庭的特殊情况，例如病了等。但是通篇行政诉讼法都没有规定，行政机关负责人恶意不出庭的或者故意逃避出庭的情况应该怎么处理。这就为负责人不出庭，搞出了虎头蛇尾的法律规定。别跟我说行政诉讼法第66条的规定了，行政机关负责人不出庭的，可以发司法建议函。如果是站在当事人的立场，我可以这样争取。但我自己的内心解读不出66条有这样的规定。“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”这里规定的是对被告不到庭的情况，现在大部分的情况，被告都是到庭的。是负责人不到庭。被告和负责人显然不能划等号。而且说的是拒不到庭，或者中途退庭的情况，并没有说被告的出庭人员不合法的情况。这样的法律规定，让人很难受。让法官难受，他找不来这种情况下怎么办？没有明确的可操作的法律条文。被告不是没有出庭。被告委托了律师，按照行政诉讼法的31条的规定“当事人”可以委托律师，那么被告行政机关作为当事人，可以委托律师。这个律师的出庭就是合法的。因此不存在被告拒不出庭的情况，也就用不上第66条的司法建议函。哪怕我们的66条加上一句，“被告出庭不合法”，都能给司法机关和法律从业人员一个有力的武器。那么是不是可以视为被告缺席呢？基于前述同样的理由，还是构不成缺席的，因为它有律师出庭了，怎么能说缺席呢。（王玉涛律师/文）
