导读：世代以赶海和滩涂养殖为生的渔民，长期面临一个根本性的困境：海域使用权证和养殖证（“两证”）办理难，传统养殖海域权属认定困难，导致即便守着一片海养了几代人，法律身份却始终悬空。一旦遇到征收、清退或环保整治，常常面临“证照不全”的被动局面。然而，这一状况正在发生根本性改变。
根据管理条例，已经将“养殖用海”明确列入立法保护范围，传统赶海区被排除在招标、拍卖、挂牌范畴之外，可以优先安排给当地农村集体经济组织成员用于发展海水养殖产业。2025年，《海域使用管理法》施行前渔民传统养殖海域确权改革试点，通过创新“申请—审批”机制，为传统养殖海域发放“身份证”。与此同时，对于位于禁养区内的传统养殖海域，广西同步建立了补偿退出机制。
1、立法保障：“养殖用海”和“传统赶海区”列入法律保护范围
条例规定，海洋功能区划确定用于渔业养殖的海域，可以优先安排给当地农村集体经济组织成员用于发展海水养殖产业。在取得海域使用权的方式上，传统赶海区、海洋保护区、有争议的海域或者涉及公共利益的海域除外，不列入招标、拍卖、挂牌范畴内；海域使用权人不得擅自改变用海类型和方式。这一定位，从制度上确认了传统赶海区的用海权益优先于一般经营性用海，为沿海渔民在传统赶海区持续开展养殖活动提供了首次上位的立法保护。
海洋功能区划确定用于渔业养殖的海域，可以优先安排给当地农村集体经济组织成员用于发展海水养殖产业，这一条款意味着，在传统赶海区养殖滩涂和海域的权属划定上，世代利用这些海域的养殖户享有法定的优先使用权。然而，条例实施近十年，由于“两证”办理门槛高、论证费用高昂、权属认定困难等配套措施未落实，很多渔民并未实际享受到立法红利，政策落地存在明显“最后一公里”的梗阻。
针对这一缺口，《中华人民共和国渔业法》办法进一步细化了养殖证核发制度，规定单位和个人使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府核发养殖证。这些规定共同构成了传统赶海区养殖渔民的法律保护基础。
2、确权改革：试点为“证照不全”渔民发放“身份证”
面对传统养殖海域确权难、办证难的困境，2025年启动改革试点。渔民传统养殖海域主要是指2002年1月1日《海域使用管理法》施行前，已经由农村集体经济组织或者村委会经营管理的养殖用海。对渔民传统养殖海域确权工作的具体范围，是指该自然村毗邻2019年新修测海岸线向海一侧的海域，并以历史使用现状为基础，由市级或县级自然资源（海洋）主管部门会同同级农业农村主管部门根据海域资源状况、养殖用海和渔民数量，结合当地国土空间规划、海岸带及海洋空间规划等核定渔民传统养殖海域面积。
在确权模式上，打破了“招拍挂”单一出让限制，创新“申请—审批”机制，将历史传统养殖海域纳入规范化确权范围，同时将海域使用权确权给村集体，通过发包、入股等方式实现资源规范经营，形成“确权—收益—反哺”的良性循环。针对专业论证费用高昂的问题，由财政投入60万元完成了21万亩海域整体论证，实现“一次论证、普遍适用”，为渔民省去了单次10万元的费用和两个月的时间成本。“一窗受理、联合审批”机制则将“两证”核发时间缩短30天以上。在职权协同层面，改革打破了过去海洋、渔业部门分头办证的壁垒，实现“一窗受理、并联审批、同步发证”，办理时限直接压缩一半以上。
在确权边界把控上，对位于生态保护红线但符合管控政策要求的渔民传统养殖海域，可以确权，但应确保养殖规模严格限定在生态保护红线划定前范围内。预计到2026年上半年，将实现“两证”应发尽发，确权后渔民生产积极性大幅提升。这一改革意味着，传统赶海区世代养蚝、养鱼的渔民，终于可以为自己的海域和养殖场办理“身份证”，在法律上获得完整的权利确认。
3、禁养区清退：传统养殖海域应当获得公平补偿
传统赶海区养殖渔民的另一个核心关切，是因环保整治需要被划入禁养区时，能否获得公平补偿。为此，在确权改革的同时，同步建立了补偿退出机制。对于位于禁养区内渔民传统养殖海域的养殖活动，实施补偿退出机制，要求当地自然资源（海洋）主管部门、农业农村主管部门制定详细的补偿标准和退出计划，补偿标准应参考养殖设施的原值、海域使用权的剩余年限、养殖户（企业）的投入等因素确定，以保障养殖户（企业）的合法权益。
这一补偿退出机制的建立，与最高人民法院在相关判例中的裁判原则高度契合：当事人在行政机关划定禁养区之前即已开始经营养殖场，行政机关应参照当地专项整治方案的奖补标准，对当事人因强制拆除违法行为所造成的损失给予公平合理赔偿或补偿，且该赔偿或补偿亦不得低于其他同类情形养殖场的补偿标准。同时，最高人民法院（2023）最高法行申39号案件也明确：养殖场基于对政府的信赖取得的权益，因公共利益需要受到损害时，享有获得行政补偿的权利。
传统赶海区养殖渔民在《海域使用管理法》施行前即已世代从事养殖，其对海域使用的信赖利益应当受到法律保护。在禁养区划定后实施清退的，应当参考养殖设施的原值、海域使用权的剩余年限、养殖户的投入等因素综合确定补偿标准，不得以证照不全为由拒绝或压低补偿。
值得强调的是，“两证”齐全虽是法律意义上的合法养殖标准，但对于《海域使用管理法》施行前即已存在的传统养殖用海，只要村民不改变现状及现有用途，默认可以继续使用，并不要求清退，亦不采取行政处罚措施。这一政策安排体现了对传统养殖历史事实的尊重，为尚未完成确权的渔民提供了过渡期的合法经营保障。
如果传统养殖海域或养殖场遭遇违法清拆，养殖户应重点审查清退行为是否符合法定程序，行政主体是否履行催告、作出强制执行决定、公告等环节。清退程序严重违法的，养殖户可依据《国家赔偿法》就养殖设施的拆除损失、养殖物的灭失损失以及停产停业损失一并主张行政赔偿。
4、设立传统赶海区：渔民有权申请，海洋局负有法定答复义务
沿海市县的渔民还可依法申请设立“传统赶海区”。传统赶海区一旦设立，该区域内的养殖和赶海活动将受到专门保护，不列入招标、拍卖、挂牌范围，海域使用权人的权益更加稳定。从司法实践来看，渔民对设立传统赶海区的申请，海洋局负有依法答复的法定职责。
结语：传统赶海区的养殖渔民已经受到多层次法律保护：2025年启动的确权改革试点，通过“两证”核发为传统海域、“一窗受理、并联审批”简化办证流程，为渔民发放海域使用权证和养殖证，逐步消除证照不全的短板。对于确需清退的传统养殖海域，已同步建立补偿退出机制，确保养殖户的合法投入得到公平补偿。对于尚未确权的渔民，依法享有申请设立传统赶海区的权利，海洋局负有法定的答复义务。
