导读：杭州市作为长三角经济带的核心城市，近年来通过“拥江发展”战略持续推进城市空间重构。在此背景下，低效用地再开发成为破解土地资源瓶颈、实现高质量发展的重要抓手。然而，对于被征收人而言，如何准确界定“低效用地”的法律内涵，并利用实施方案中的政策红利实现权益最大化，仍是一大难题。
1、低效用地的法律定义与杭州市认定标准
（1）法律定义的多维度解析
根据自然资源部《节约集约利用土地规定》，低效用地指“未达到约定投资强度、产出效益或规划用途的存量建设用地”。杭州市进一步细化为三类：
经济低效：亩均税收连续3年低于同区域工业用地平均值的50%（如余杭区某科技园地块亩均税收仅12万元，远低于区域基准线38万元）；
空间低效：容积率不足规划上限的30%（钱塘区某仓储用地容积率0.5，远低于2.5的规划上限）；
功能错配：不符合现行产业导向或城市规划功能（拱墅区某老厂区仍从事高耗能产业）。
（2）认定程序的争议焦点
杭州市采用“大数据监测+人工核查”的双轨制认定模式：
数据监测：通过“杭州市产业用地绩效管理平台”实时抓取企业税收、能耗等数据；
异议申诉：被征收人可在收到《低效用地认定告知书》后15日内提交证据（如滨江区某企业通过提供研发投入专项审计报告成功撤销认定）。
2、低效用地再开发实施方案中的法律突破点
（1）自主开发路径的“三选一”模式
根据《杭州市存量建设用地盘活三年行动方案》，被征收人可选择：
协议置换：以原土地评估价置换政府储备地块（萧山区某企业将5亩工业用地置换为2亩商服用地，价值提升3.2倍）；
联合开发：与政府指定国企成立SPV公司，按“土地作价入股+收益分成”模式运作（西湖区某地块开发中，被征收人持股30%并享有优先分红权）；
带方案转让：自行编制开发方案并经规委会审批后，在产权交易所公开挂牌（临平区某地块通过此模式溢价率达57%）。
（2）增值收益分配的“阶梯式分成”机制
杭州市创新设置土地增值收益分配比例：
若被征收人自主开发，可保留增值部分的60%-80%；
若由政府收储后重新出让，被征收人仅能获得基准地价1.2倍的补偿（如富阳区某地块因选择自主开发，较收储模式多获收益4200万元）。
3、被征收人的法律风险防范与应对策略
（1）破解认定争议的“四步法”
数据复核：要求政府公开监测数据算法及比对样本（江干区某企业发现税收数据未扣除研发加计扣除项，成功推翻认定）；
规划抗辩：举证土地低效系因规划调整导致（如地铁施工导致某地块无法按原计划开发）；
产能承诺：提交技术改造方案并签订《产能提升承诺书》（余杭区某企业通过承诺三年内税收翻倍暂缓收储）；
行政诉讼：针对程序违法提起复议或诉讼（2023年杭州中院判决某区政府未履行告知义务，撤销认定决定）。
4、典型案例：钱江新城E18地块的逆袭之路
该地块原为某纺织企业厂房，因容积率仅0.6被认定为低效用地。被征收人采取以下策略实现增值：
法律反击：聘请第三方机构出具《规划可行性评估报告》，证明容积率低系受航空限高制约，非企业主观造成；
模式创新：选择“联合开发+REITs退出”组合方案，将改造后的办公楼纳入公募REITs资产包；
政策嫁接：申请杭州市“亩均英雄”专项补贴，降低改造成本23%。
最终地块容积率提升至2.8，资产估值从1.7亿元跃升至6.3亿元。
结语：
杭州市低效用地再开发既是被征收人面临的挑战，更是转型升级的历史机遇。通过精准把握法律定义、深度参与实施方案设计、灵活运用自主开发路径，被征收人完全可能将“低效包袱”转化为“黄金资产”。建议被征收人建立由律师、评估师、规划师组成的专业团队，在认定阶段即介入法律应对，同时密切关注《杭州市促进土地节约集约利用条例（修订草案）》等新政动向，抢占制度红利先机。
