导读：在上海城市更新的浪潮中，闲置低效用地的盘活已成为推动土地集约利用、提升城市经济活力的重要抓手。然而，对于被征收人而言，如何突破法律与市场双重壁垒，将手中的闲置低效用地转化为增值资产，仍是一个亟待解决的难题。
1、闲置低效用地盘活的政策背景与上海实践
作为中国经济发展的前沿城市，上海的土地资源稀缺性尤为突出。根据2023年上海市规划和自然资源局数据，全市闲置低效用地总面积达8500亩，其中工业用地占比62%，商办用地占比28%。为破解这一困局，上海市政府于2022年修订《上海市城市更新条例》，明确提出“以存量换增量”的盘活路径，并配套出台《关于加快存量低效建设用地盘活促进高质量发展的实施意见》，通过政策激励与倒逼机制双管齐下，推动闲置低效用地的再生利用。
值得注意的是，上海在盘活路径中特别强调“被征收人权益保障”与“市场化运作”的结合。例如，《上海市土地资源利用提质增效行动方案》规定，被征收人可通过自主开发、联合开发或协议置换等方式参与土地再开发，并明确要求区级政府建立“低效用地盘活专项基金”，为被征收人提供资金支持。这些政策为被征收人提供了法律框架下的多元选择空间。
2、被征收人面临的现实困境与法律风险
尽管政策支持力度加大，但上海被征收人在实际操作中仍面临多重挑战：
（1）产权关系复杂化
上海市中心城区大量低效用地涉及历史遗留问题，如产权不清晰（常见于改制企业用地）、抵押担保未解除（某静安区地块因企业债务纠纷导致抵押权人阻挠开发）或共有产权人意见分歧（虹口区某商住混合用地因11名继承人无法达成一致陷入僵局）。这些问题往往导致盘活进程停滞，甚至引发行政诉讼。
（2）规划调整溢价分配争议
根据《上海市城乡规划条例》，土地再开发需符合控详规划调整要求。以浦东新区某地块为例，原工业用地调整为商办用地后容积率从1.5提升至4.0，土地增值超8亿元。但政府主张将增值部分用于区域公建配套，而被征收人要求按原用途补偿基准地价差额，双方对“规划调整溢价”的分配比例产生激烈争议。
（3）市场准入壁垒高企
上海土地二级市场交易规则要求被征收人必须完成土壤污染评估、历史违建处置等前置程序。徐汇区某企业因未通过环评被禁止参与土地转让，直接损失预期收益1.2亿元。此类技术性门槛常使被征收人陷入“合规陷阱”，需支付高昂的整改成本。
3、破解困局的法律策略与创新路径
为应对上述挑战，被征收人可采取以下法律策略：
（1）构建产权关系梳理的“四步法”
确权先行：通过司法确权诉讼解决历史遗留产权争议（如闵行区某地块通过法院判决明确7方权益比例）。
债务隔离：运用《企业破产法》重整程序剥离不良资产（长宁区某破产企业通过资产重组实现土地解押）。
共有权处置：依据《民法典》第301条启动共有物分割诉讼（普陀区案例中法院裁定以竞价方式确定最终权利人）。
权利凭证化：将土地权益转化为信托受益权份额，通过上海联合产权交易所进行流转。
（2）创新增值收益分配机制
分层确权模式：在虹桥商务区某项目中，被征收人与政府签订《增值收益分成协议》，约定首期开发收益的60%归被征收人，超出基准收益部分按阶梯比例分配。
实物补偿置换：杨浦区某旧改项目采用“产权置换+收益权信托”组合方案，被征收人除获得安置房外，还可持有项目公司5%的股权。
开发权转移交易：参照《上海市土地交易市场管理办法》，将未使用的容积率指标通过土地交易所挂牌交易，嘉定区某企业借此获利3200万元。
（3）借力政策工具降低合规成本
申请土壤修复补贴：根据《上海市土壤污染防治专项资金管理办法》，符合条件的地块最高可获修复成本50%的财政补助。
参与城市更新基金：黄浦区推出全国首个区级城市更新基金，被征收人可通过土地作价入股方式参与，享受税收优惠与风险共担。
对接REITs市场：静安区某产业园通过纳入《上海市基础设施REITs试点项目库》，实现资产证券化募资15亿元，被征收人保留20%基金份额。
4、典型案例：虹桥商务区D14地块的破局之道
该地块原为某国企仓储用地，因长期闲置被纳入低效用地名录。被征收人采取以下策略实现增值：
法律确权：通过行政诉讼撤销原规划处罚决定，消除历史违建记录。
政企协商：与闵行区政府签订《联合开发协议》，约定政府负责地铁接驳设施建设，企业承担商业开发。
金融创新：将地块未来10年收益权打包发行ABS产品，募集资金用于前期开发。
最终，该地块容积率从0.8提升至3.2，建成后年租金收入达2.3亿元，被征收人资产增值超6倍。
结语：
在上海土地资源紧约束的背景下，被征收人盘活闲置低效用地已从被动应对转向主动破局。通过精准把握法律规则、创新权益实现路径、借力政策金融工具，被征收人完全可能将“低效包袱”转化为“增值引擎”。建议被征收人建立“法律+规划+金融”的复合型顾问团队，在项目初期即开展全流程合规设计，同时密切关注《上海市促进存量土地盘活若干规定（征求意见稿）》等新政动向，把握制度红利窗口期。唯有如此，方能在城市更新浪潮中实现资产价值的最大化。
