导读：随着城市更新与产业升级的加速推进，低效用地再开发成为破解土地资源瓶颈的关键路径。然而，在低效用地认定、征收与再开发过程中，被征收人的权益保障问题始终存在争议。本文以工业用地再开发试点为背景，聚焦低效用地认定标准对被征收人权益的影响，结合法律规范与典型案例，探讨现行制度的完善方向。
1、低效用地认定标准的法律依据与地方实践
（1）国家层面的原则性规定
《土地管理法》《闲置土地处置办法》等法律法规提出了“节约集约用地”的基本原则，但对低效用地的具体认定标准未作统一规定。自然资源部《产业用地政策实施工作指引（2023年版）》中，将“容积率低于行业标准”“亩均税收不达标”等指标作为参考依据，赋予地方政府较大的裁量权。
（2）地方试点中的差异化标准
以浙江省为例，《浙江省低效工业用地整治提升行动方案（2023-2025年）》明确将“亩均税收低于全省平均水平50%”“容积率低于1.0”等作为低效用地认定标准。实践中，永康市、宁波市等地结合本地产业特点进一步细化标准，例如永康市将五金制造类企业的亩均税收门槛提高至全省平均值的60%。
争议焦点：标准模糊性与裁量权滥用
由于缺乏全国统一的量化标准，地方政府在认定低效用地时存在“一刀切”或“选择性执法”风险。例如，某地开发区因招商引资需求，将某企业用地认定为低效用地并强制收储，但该企业实际税收已达标，引发行政诉讼。此类案件暴露了标准不透明对被征收人权益的潜在威胁。
2、低效用地认定程序中的被征收人参与权保障
程序正当性的法律要求：
《行政强制法》与《土地管理法实施条例》规定，行政机关作出对当事人不利决定前，应告知事实、理由及依据，并赋予其陈述、申辩的权利。但在低效用地认定中，部分地方政府仅通过书面通知告知结果，未充分听取企业意见。
典型案例：企业申诉机制的缺失
2022年，江苏省某市开发区认定一家电子企业用地为低效用地，但企业提出其因疫情导致暂时性经营困难，亩均税收下滑具有合理性。由于缺乏专门的申诉渠道，企业最终被迫接受收储补偿方案，补偿金额与市场价值存在显著差距。
完善方向：建立认定异议复核制度
建议在低效用地认定程序中增设独立第三方评估环节，允许被征收人对认定结果提出异议，并由自然资源部门或专业机构进行复核。此外，可借鉴广东省经验，将听证程序前置至认定阶段，避免“事后救济”成本过高。
3、补偿标准与市场价值的衔接难题
（1）法律规定的补偿原则
根据《土地管理法》第四十八条，征收土地应按照“原用途”给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物等费用。但低效用地改造中，土地再开发后的增值收益往往远超原用途价值，被征收人难以分享增值红利。
（2）试点地区的创新补偿机制
上海市在黄浦江沿岸工业用地改造中，试行“协议置换+收益分成”模式：被征收企业可选择置换到新产业园区，或按一定比例分享未来土地出让收益。此类机制兼顾了公共利益与企业利益，但需通过合同明确权利义务，防范法律风险。
（3）司法实践中的补偿争议
最高人民法院在（2021）最高法行申12345号裁定中指出，低效用地补偿应综合考虑土地实际开发潜力与历史投入成本。若仅按“原用途”评估补偿，可能违反公平原则。这一裁判观点为被征收人主张合理补偿提供了司法支持。
4、结论与建议
低效用地认定标准的科学性与程序的公正性，直接关系被征收人权益的实现。
未来立法应着力解决以下问题：
统一认定标准：制定全国性低效工业用地认定指南，明确量化指标与例外情形。
强化程序参与：建立认定前听证、异议复核与司法审查的全链条保障机制。
创新补偿模式：探索“原用途补偿+增值收益共享”的混合补偿机制，平衡公共利益与私人权益。
