导读：天津滨海新区新河街道的数家企业正面临一场生存危机。2024年12月，新河街道办事处向天津滨海新城建设发展有限公司下达《行政强制执行决定书》，要求拆除4000余平方米建筑，理由是其“未取得建设工程规划许可”。然而，多家企业集体申诉称：腾退程序涉嫌违反《天津市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）中关于产业用地过渡期的核心条款——该规划明确鼓励“盘活存量、培育增量、提升质量”，并设立建设用地过渡期政策以支持产业转型升级。
一边是行政强制的推土机轰鸣，一边是规划承诺的政策红利悬空，这场冲突暴露出城市更新进程中产业用地政策执行断裂的深层矛盾。
1、规划承诺：过渡期政策的法律内涵与现实落差
《规划》作为天津市首部“多规合一”的国土空间总纲，于2024年8月获国务院批复，其核心目标之一是破解土地资源紧约束难题。在严控新增建设用地的背景下，《规划》提出通过“战略留白控增量、增存挂钩活存量”的方式，为存量产业用地转型开辟特殊通道：
过渡期政策合法性：依据自然资源部《产业用地政策实施工作指引》，企业利用存量土地发展国家支持的新产业新业态，可保持原土地用途不变，享受5年过渡期；期满考核合格后，可按新用途办理用地手续。
天津实施细则：天津市规划资源局进一步明确，过渡期起始时间以自然资源部门审查意见为准，且要求区级部门对项目是否符合产业政策、土壤安全等条件进行实质审查。
然而新河街道企业的申诉直指政策落地断裂：强制拆除地块中的部分企业已申请过渡期备案，但街道办以“未取得建设工程规划许可”为由启动拆违程序，却未回应企业是否符合过渡期政策豁免条件。
2、腾退程序：三重合规性疑点
此次腾退行动的程序合法性正遭受严峻质疑，主要集中在三大法律漏洞：
（1）主体权限错位与程序倒置
根据《行政强制法》，行政机关实施强制拆除前需履行限期拆除决定、催告、听取陈述申辩等程序。新河街道办虽形式上完成流程，但其强制拆除决定建立在“无建设工程规划许可”的单一认定上，却未核查两个关键事实：涉事企业是否已进入过渡期政策申请流程（依规可暂缓规划变更）；拆除地块是否属于《规划》划定的“城镇开发边界内存量盘活区”。
更值得关注的是，2024年7月天津市规划资源局曾批复同意新河街部分农用地转用征收，但明确要求“供地应符合国家产业政策”——而此次腾退是否与上位审批冲突，尚未得到解释。
（2）腾退名义的合法性异化
“腾退”并非法定征收方式，但实践中常被用作规避《土地管理法》严格程序的工具。新河街道的腾退显示出典型异化特征：
以拆违代腾退：企业持有历史占地批复及《建设用地规划许可证》，却被镇政府以“先拆违再搬迁”为由强制拆除，而拆除时点恰逢腾退项目谈判破裂后；
架空过渡期审查权：依据政策，过渡期申请应由区规划资源部门审查，但街道办直接启动强拆，实质剥夺了区级部门的法定审查职能。
（3）补偿机制缺失与权益失衡
《规划》强调“保障被征地农民生活水平不降低”，但新河物流集团9.3公顷集体土地被征收时，批复仅简单表述“不涉及安置农业人口”，未说明企业员工安置、停产损失等补偿方案。而对于适用过渡期政策的企业，若因腾退中断经营，其本应享有的过渡期满协议出让补缴地价优惠（即按新老用途地价差值补缴）也被变相剥夺。
3、企业维权路径：法律突破口与实践障碍
面对程序瑕疵，企业可尝试三类法律救济，但均面临制度性阻力：
过渡期政策执行之诉：依据《规划》“健全规划监督问责机制”条款，企业可起诉区规划资源局行政不作为，要求其履行过渡期政策审查职责。但实践中，法院常以“行政机关内部流程”为由拒绝介入。
腾退程序违法确认之诉：针对新河街道办强制拆除决定，可主张其违反《行政强制法》第三十五条“催告应载明履行义务的期限、方式、涉及金钱给付的应明确金额”等规定。难点在于企业需自行举证拆除建筑符合过渡期条件，而关键规划文件往往被行政机关以“内部信息”为由拒绝公开。
集体申诉的协商杠杆效应：根据《村民委员会组织法》，涉及集体土地处置需经村民会议决议。新河物流集团作为集体企业，可联合村民要求公开腾退决策程序，形成集体协商压力。2022年河南某工业园腾退案中，11家企业联合申诉最终促使政府重启补偿谈判。
4、制度调适：平衡城市更新与产业保护
化解冲突需回归《规划》确立的“内涵式发展”原则，从三方面重构规则：
设立腾退与过渡期政策衔接机制：在国土空间规划“一张图”系统中标注适用过渡期的地块，建立强制腾退预审制度——街道办启动拆除前，需由区规划资源部门出具《过渡期政策适用性意见书》，避免政策空转。
参照《规划》要求“市级部门对区级审批实施监督”，将产业用地腾退的审批权从街道上收至区级政府，并纳入国土空间规划体检评估。对违规腾退导致企业重大损失的，启动行政机关负责人问责。
新河街道企业的集体申诉，揭开了超大城市转型中的制度性伤疤：当“盘活存量用地”的宏大叙事遭遇基层腾退的机械执行，产业过渡期政策沦为纸面承诺。这不仅是对《规划》“严守建设用地天花板”理念的背离，更是对法治化营商环境的侵蚀。
《规划》开篇明义：“任何部门和个人不得随意修改、违规变更”——其深意不仅在于守护空间红线，更在于遏制行政权力对市场预期的粗暴切割。新河街道的吊诡现实警示我们：若过渡期政策不能成为企业抵抗运动式腾退的“法律盾牌”，那么“严控新增用地”的初心，终将在推土机的轰鸣中异化为新一轮资源错配的起点。
