导读：在集体农用地转为建设用地过程中，耕地占补平衡制度是守住耕地保护红线的关键制度安排。根据《土地管理法》的规定，非农建设占用耕地的，必须按照“占多少、垦多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。在土地征收中，部分集体农用地被转为建设用地。一个核心的法律问题随之产生：该批次土地征收涉及的农用地转居住用地，是否必须先行完成耕地的占补平衡？如果占补平衡未落实到位，土地转用审批是否合法？
1、耕地占补平衡的法律依据与制度内涵
耕地占补平衡制度是《土地管理法》确立的核心耕地保护制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。农用地转用和土地征收审批时，必须落实耕地占补平衡，并实行“先补后占、占优补优、占水田补水田”的刚性要求。
《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》进一步强化了非农建设占用耕地的管控措施。该意见要求从严管控各类占用耕地行为，非农建设占用耕地的，要严格执行土地使用标准，切实做到不占或少占耕地；科学合理安排造林绿化任务，严格控制造林种树、种果种茶等占用一般耕地。该意见还提出要建立统一的耕地占补平衡管理平台，设立非农建设补充耕地储备库和恢复补充耕地储备库。
2、非农建设占用耕地的占补平衡执行要求
《国务院授权用地审批事项管理办法》对耕地占补平衡提出了更为严格的审查要求。办法明确，要在严格占用永久基本农田、耕地占补平衡、土地征收、节约集约用地、其他审查事项等五个方面提出具体的审查要求，审查标准、审查条件均严格按照国家的规定执行。这意味着，在审批农用地转用方案时，省级自然资源主管部门必须严格核实补充耕地的落实情况，占补平衡方案不落实、不达标的不予批准转用。
3、用地现状分析
征收为居住用地的目的，仍然属于建设用地范畴。因此，土地转用审批环节中，仍需严格履行占补平衡审查程序。需要特别说明的是，本次征收中不含耕地的事实，并不意味着后续批次征收可以规避占补平衡义务。一旦征收范围涉及耕地，则必须依法落实占补平衡，实行“先补后占、占优补优”。
4、被征收人应当关注的占补平衡法律风险
被征收人应当关注以下占补平衡相关法律风险：
第一，审查征收范围的地类认定是否准确。如果征收地块中实际包含耕地，但公告中将其认定为林地或其他非耕地类型，从而规避占补平衡义务，则征收程序存在重大违法。被征收人应当核对土地现状调查结果中的地类认定是否与实际情况相符。
第二，关注占补平衡方案是否公开透明。如果本批次或后续批次征收涉及耕地，占补平衡方案的落实情况应当在征地报批材料中予以明确，被征收人可以通过政府信息公开程序获取相关信息，核实占补平衡是否落实到位。
第三，对征收程序违法的行为及时提出异议。如果征收方在涉及耕地的情况下未依法落实占补平衡，被征收人可以在公告期内提出书面异议，必要时可申请听证，或就审批程序违法申请行政复议。
结语：耕地占补平衡制度是守住耕地红线的法治底线，非农建设占用耕地必须先行落实补充耕地义务，并严格执行“先补后占、占优补优”原则。征收以林地和未利用地为主，不含耕地，因此占补平衡负担相对较轻。但这并不意味着占补平衡制度在本次征收中可以完全忽略——一旦征收范围涉及耕地，被征收人应当积极核实地类认定的准确性、占补平衡方案的落实情况。
