最高人民法院在相关裁判中，以司法实质审查引领征收补偿工作法治化，强化征收程序，这一明确的司法导向，体现出理论高度与实践关切，为依法保障被征收主体合法权益提供了明确审判遵循。公共利益界定与评估机构选定作为行政征收的制度焦点，既是行政法理论的前沿议题，也关乎千万被征收人的切身利益。
为深入研讨征收中公共利益保护的司法审查标准与评估机构选择的程序规范，6月17日，一场以“江苏南通冯某房屋征收案”为样本的专家论证会在京成功召开。清华大学公法研究中心主任余凌云教授、北京大学宪法与行政法研究中心副主任湛中乐教授、华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌教授，中国政法大学教授刘飞及北京在明律师事务所（以下简称“在明律所”）主任杨在明等行政法治领域专家、律师，共同围绕该案核心争议展开对话交流，旨在厘清个案中的法律适用问题，推动相关司法理念在实践中的落地生根。
公共利益界定模糊，实践标准尚待明晰
公共利益既是征收权力的合法来源，也是约束征收权力的法治边界。
据“江苏南通冯某房屋征收案”资料显示，冯先生于2005年通过公开竞拍方式，取得了原如东县某公司的破产财产，包括约122亩国有土地使用权及超过2万平方米的房屋所有权。该地块地处洋口港开发区核心位置。自2018年洋口港获批国家一类口岸、2019年被列为江苏省向海战略先导区核心区及国家级化工园区以来，区域价值大幅提升。如东县政府历经多届领导更替，补偿方案数额于4800万元至近3亿元间数次反复起伏，始终未能达成一致。目前，该地块被纳入化工园区规划范围，处于将被研讨征收阶段。
在当下国有土地上房屋征收的制度设计中，公共利益的严格界定约束了公权力介入的正当性。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确规定，征收须以“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”为前提，并通过列举方式界定了国防外交、基础设施、公共事业、保障性安居工程、旧城区改建等六类情形；最高法在相关裁判中亦明确，征收项目是否符合公共利益需要，应当严格依照法律列举情形进行审查。然而，冯某案折射出公共利益界定在实践中的模糊地带。本案所涉征收为“洋口港纤维产业园纤维横一路、纵一路市政工程”，但项目实际服务于周边的特大型化工项目，在整个征收范围内仅有其一户企业的情况下，是否符合公共利益的立法本意，有待商榷。
“国家批准的工业园区必然有明确的地理‘四至’范围，征收项目的范围必须与此严格对应。”针对这一争议，余凌云教授强调，基于公共利益需要的重大工程建设，国有土地使用权的收回必须有明确的地理边界，按照《土地管理法》的规定，位于化工园区建设范围内的土地方可征收，对于范围外剩余的土地，如果因征收而丧失独立使用的经济价值，则可能构成准征收，当事人有权要求一并征收。
湛中乐教授从规划的整体性与征收的正当性之间的角度指出，园区规划虽经国务院和省政府批准，但规划本身并不等同于征收的法定依据——任何大型园区规划中都必然包含商业配套，不应以整体规划的名义将所有用地一概归入公共利益范畴。
笔者注意到，在江苏、浙江等市场经济较为活跃的地区，大量征收实践是通过协议方式完成的，而非单方协议推进。薛刚凌教授从制度设计层面进一步提出，应对征收范围内的不同用途进行精细化区分，对确属公共工程的部分，可采用征收方式；对后续用于商业开发的部分，则可让权利人通过市场化方式参与其中，既保障了公共工程建设需要，也能在维护其土地增值收益的基础上，推动市场要素的流通。
评估协商沦为虚设，法律权利亟需落实
公共利益之外，评估机构的独立公正同样直接关系被征收人的财产权益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，评估机构由被征收人协商选定，赋予其优先选择权，旨在通过市场化机制保障评估结果的客观公正。但在实践中，这一权利几近悬置。
本案中，如东县相关部门以红头文件设置地域性备案限制，冯先生一方无法在全国范围内自主选择评估机构。在明律所主任杨在明坦言，律所代理近5万件行政案件，被征收人真正能够协商选定评估机构的案例寥寥无几。“法律规定了协商选择，最高法也未对评估机构的地域作出限制，”杨在明说：“但地方性限制实质上剥夺了被征收人选择的法定权利。”在他看来，本地评估机构长期受制于地方政府影响，难以保持中立，评估报告往往成为压减补偿的工具，这一现象已被大量案例反复印证。
从《城市房屋拆迁管理条例》到《国有土地上房屋征收与补偿条例》，立法的核心进步在于将征收严格锁定于公共利益，并将评估选择权交还于被征收人。针对案涉争议，余凌云教授从法律效力层面进行了剖析。他认为，地方规范性文件以指定名单的方式限制评估机构选择范围，将“商定”变为“圈定”，显然违反了上位法的规定。最高人民法院在相关裁判中明确，征收项目是否符合公共利益需要，应当严格依照法律列举情形进行审查；评估机构的选定必须切实保障被征收人的协商权，违反正当程序选定的评估报告不具有合法性。
“地方对评估机构的地域限制与国家政策方向相悖。”薛刚凌教授从统一大市场视角进一步指出，在当下的司法鉴定领域，部分地区已就评估机构的选择范围进行一定的开放性拓展，如广东等地允许委托人打破地域限制，在全国范围内向有鉴定资质的机构进行跨区域委托。行政评估领域也应参照此路径，切实保障被征收人知情权、参与权，推动科学证据与司法公正深度融合。
“《国有土地上房屋征收评估办法》第四条明确规定，被征收人在全国范围内享有评估机构的选择权，这个条款非常先进，”中国政法大学教授刘飞在发言中肯定了制度设计的科学性，同时也指出了实践中的落差，“法律的协商选定条款在实际操作中被大打折扣，但本案恰恰是凸显这一条款价值的契机。此外，还应在合理评估时点的基础上，围绕停产停业损失、设备搬迁费用、异地经营恢复成本等因素，形成系统的补偿诉求方案。”
本次论证会围绕公共利益界定与评估机构选择两大核心议题，行政法学界与实务界的声音交汇激荡，既呈现了个案层面的精准剖析，也展开了制度层面的深入追问。与会专家一致认为，征收补偿应当在保障公共利益与保护私人产权之间谋求精细平衡，让立法所赋予的程序权利在实践中真正咬合、落地有声。而本案所呈现的特殊情形，或将为行政与司法实践提供标杆性案例——其后续走向，亦值得持续关注与审慎期待。
