导读：北京中轴线申遗作为国家级文化遗产保护工程，本应凝聚社会共识，但其在钟鼓楼片区的实施却引发了私房产权人集体争议。2023年以来，百余户私房产权人联名质疑项目实施方以“风貌保护”为名行“变相征收”之实，核心争议焦点集中于“征收性质认定”与“补偿标准适用”两大问题。此类争议不仅暴露出现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《文物保护法》的衔接漏洞，更凸显文化遗产保护与私有财产权保障的价值冲突。
1、法律性质争议：风貌保护与征收行为的边界模糊
（1）行政目的的双重属性困境
中轴线申遗项目兼具“文化遗产保护”与“城市更新”双重属性。根据《文物保护法》第二十条，文物保护范围内禁止进行影响文物安全及环境风貌的建设活动，但未明确授权行政机关对私产房屋实施征收。实践中，项目实施方依据《北京中轴线保护管理规划》启动房屋腾退，该行为虽以“协议搬迁”名义推进，却因补偿标准与征收项目趋同，实质产生强制效力。
（2）“协议搬迁”的异化风险
现行法律框架下，协议搬迁本属平等民事协商行为。但在钟鼓楼案例中，行政机关通过“未签约户影响申遗进度”的舆论施压、差异化补偿奖励机制（如规定期限内签约可获20%额外奖励），事实上形成对产权人的心理强制。此类操作被法院在（2024）京XX行终XX号判决中评价为“以协议形式掩盖行政征收实质”。
2、程序合法性争议：征收要件的实质缺失
（1）公共利益认定的形式化
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，征收前提是“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”。中轴线申遗虽具文化价值，但部分腾退房屋位于保护区外围缓冲带，其拆除对文物本体保护并无直接必要性。产权人援引（2023）最高法行申XX号裁定，主张行政机关未完成“最小损害必要性”论证，违反比例原则。
（2）补偿标准的法律适用错位
评估方法争议：项目实施方采用“房屋重置成新价”计算补偿，但《北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法》第十一条规定，市场化评估应参照类似房地产市场价格。钟鼓楼片区私房多为明清四合院，周边商品房单价已达12万元/平方米，而补偿标准仅按5.8万元/平方米核定；
隐性价值忽略：私房产权人主张的“院落空间权属”“历史建筑身份”等特殊权益未被纳入评估范畴。参考（2022）京XX民终XX号判决，四合院天井、游廊等传统空间构成独立财产价值，应予以单独补偿。
3、权利救济困境：司法审查的局限性
（1）诉讼定性难题
产权人提起的行政诉讼常因“协议搬迁”的民事外观被驳回。法院在（2024）京XX行初XX号裁定中认为，腾退协议签署属自愿行为，不属于行政诉讼受案范围，迫使当事人转向民事诉讼，但民事诉讼又无法审查行政行为的合法性。
（2）证据规则不对等
信息壁垒：项目实施方未全面公开规划调整方案、专家评审意见等关键信息，产权人难以获取证明“行政干预”存在的直接证据；
评估救济缺位：现行法律未规定对评估结果的实质性复核程序，产权人对补偿数额的异议往往止步于形式审查。
4、制度重构路径：平衡文化遗产保护与财产权保障
（1）明确法律性质区分标准
行为目的测试法：若腾退主要服务于文物本体保护（如消除结构性风险），可适用《文物保护法》特别程序；若以城市更新为目标，则须严格遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》；
强制力识别规则：对设置签约奖励期限、捆绑公共服务等具有事实强制性的措施，应纳入征收程序规制。
（2）构建文化遗产专项补偿机制
历史建筑溢价补偿：参考杭州市《历史建筑保护补偿办法》，对列入保护名录的私房增设“文化价值补偿金”，按建筑年代、工艺特征分级补偿；
替代性权益保障：允许产权人选择“房屋产权调换+文化使用权保留”复合补偿模式，在迁离原址后仍可享有特定时段的文化体验权益。
（3）完善程序性保障措施
预先公示与听证义务：要求行政机关在启动腾退前6个月公示保护规划、腾退范围及补偿方案，并组织由文保专家、法律顾问、产权人代表参与的听证会；
司法审查前置程序：对涉及文物保护区房屋的腾退项目，仿照《德国建设法典》设立专门法庭，对项目必要性、补偿合理性进行预防性审查。
结语：
钟鼓楼片区征收争议的本质，是文化遗产保护中公权力行使的合法性与正当性危机。破解困局需重塑法律规则：在实体层面，建立“文保征收”特别程序，区分纯粹文物保护与城市更新项目；在程序层面，赋予私房产权人规划参与权、补偿协商权与司法救济权；在价值层面，承认历史建筑产权人作为文化传承共同体的特殊贡献。唯有通过立法明确“征收性质认定”的客观标准，方可实现中轴线申遗的文化使命与私有财产权保障的法治目标协同共进。
