农村土地承包经营权的退出，始终是农村土地制度改革中的重要内容，也牵涉到广大农户的切身利益。“有进有出”本来是事物的常态，对于举家进城工作直至落户的农民而言，家中本就面积不大的承包地的确有被重新整合利用的价值。

作者 | 杜峥

众所周知，最高人民法院印发了《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》，已于2020年7月31日试行，充分考虑我国现行法律制度的现状，将类案检索定位为具有中国特色的、成文法体系下的具体制度，强调法官对指导性案例的参照和对其他类案的参考，旨在实现法律的统一适用。

简单来说，最高人民法院推出该“意见”，就是为了避免“同案不同判”。

结合实际审判工作，类案检索的范围一般包括：最高人民法院发布的指导性案例；最高人民法院发布的典型案例及裁判生效的案件；本省(自治区、直辖市)高级人民法院发布的参考性案例及裁判生效的案件；上一级人民法院及本院裁判生效的案件。

这些指导性案例，在同类案件中极具复杂性、代表性，可为各地方法院将来判决同类案件提供参照。

北京在明律师事务所督导律师刘博韬，曾经代理过一桩土地征收案件，就被纳入了最高人民法院发布的典型案例及裁判生效的案件。它源于西南某市的区政府以国有土地房屋的法律法规对集体土地进行征收，最终由最高人民法院纠错并予以确认，在同类案件中罕见而又典型，极具代表性。

事发西南地区某市，这里因坐拥全世界最大的瀑布群“黄果树瀑布群”而获得“中国瀑乡”的美名。2017年4月，该市瀑秀区政府在其治下的凤凰村、玄武社区荡起了第一波涟漪：通过凤凰村的村务财务公示栏、玄武社区的居民委员会张贴布告的形式发布公告，这两个地区即将进行棚户区改造，入户登记调查工作马上开始；同时，区政府还发布了关于棚户区改造项目的征收补偿方案（征求意见稿），声称将以国有土地上房屋的标准进行征收。文字虽然静默，能量却不亚如虎啸龙吟的瀑布，激荡着每一位住户的心。

同年8月，区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，作出“19号征收决定”及补偿安置方案，并予以公示。面对这个结果，一些原住户认为，区政府作出的征收决定在实体和程序上违法，损害其合法权益，遂提起诉讼，请求判决撤销19号征收决定。

2017年年底，北京在明律师事务所督导律师刘博韬接受委托，来此地了解案情。这片计划中的改造区域，毗邻从城东侧进入市区的主要街道，多是临街的普通住宅，比那些脏乱差的城中村环境好很多。到了凤凰村，以汪贤文先生为代表的三十多户村民向刘博韬律师陈述案情，并表达了诉求。当时，这些村民的情绪波动很大，首先是对这个征收决定很不情愿，其次还是比较慌张的，他们觉得这是政府作出的征收决定，恐怕只能服从。

为什么这些权利人觉得自己的合法权益被损害了呢？
刘博韬律师介绍：“如果补偿安置的话，是安置楼房，而且是异地安置，也就是说并不在村庄原来的位置，根据情况不同，有近有远，而这些人还想争取拥有自己的宅基地，一户一宅。

虽说是进行棚户区改造，当地村民还是有一部分耕地的，这样一来，要是全上楼的话，一些机械设备、农具就没有地方放；另一方面，他们这个村子紧邻由东往西进入城区的主路，路边这一排做成了临街门面，有宾馆、饭店，也有出租出去给别人做生意，收入还是不错的，按照补偿安置方案，全都上楼，这部分收益就没有了。”总之，在村民们看来，当时的补偿安置条件，既会降低当下的生活水平，又会影响其长远生计。

这些村民一度不明白，自己家的宅基地原本属于集体土地，怎么现在要按照国有土地的标准进行征收呢？原来，早在2007年，省人民政府已经作出56号批复，同意将瀑秀区东关办事处凤凰村、玄武村的集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地、两村的集体建设用地及集体未利用地征收为国有，作为该区2006年度第三批次城镇建设用地。2018年8月10日，市中级人民法院一审的时候，瀑秀区政府也出具了56号批复，“当时我们所有的人，原告、被告、人民法院，都认为他们房屋所在的土地，已经被省政府的56号征地批复征收为国有了。”刘博韬律师介绍，也就是说，一审是按照国有土地来处理的，“区政府以《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定，首先从土地性质上来讲，包括从职责权限来讲，在当时的认识上，是正确的。”

并且，一审法院认为，征收决定符合公共利益，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项，“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”；第五项，“政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”……从这两项来讲，可以判断，这个棚户区改造是符合公共利益的，这一点上双方的认识是没有差异的。

那么，一审时双方的分歧点主要在哪里呢？
“我们一直认为，关于立项、规划等等环节和作出征收决定存在一个倒置的问题，也就是说，应该先有因再有果，它把果放在前把因放在后，这是一个程序违法；另外还存在一个，征收补偿安置的资金是否足额到位、专款专用的问题。这些都是严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的。”刘博韬律师说。

而针对上述诉讼请求，一审法院认为，征收主体合法，符合公共利益需要，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入全国棚户区改造计划，且依法进行了社会稳定风险评估，对征收补偿方案进行了论证、公布、征求公众意见，虽然程序上存在瑕疵，但不足以影响房屋征收决定的整体合法性。因此，一审法院遂判决驳回汪贤文的诉讼请求。

汪贤文不服，向省高级人民法院提起上诉。二审于2019年4月16日开庭。

经二审法院查明，瀑秀区人民政府出具的建保函75号仅用于融资贷款，不能作为区政府立项的证明。因此，区政府作出的征收决定，存在立项、规划等等方面违反法定程序，并且存在补偿安置费用没有足额到位、专户专储、专款专用的问题。依据《行政诉讼法》第七十条第三款，“违反法定程序的”，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，二审法院认为涉案征收决定违反了重大法定程序，应当予以撤销。

但是，行政行为应当撤销的问题，就涉及到了《行政诉讼法》关于哪种情形应当确认违法而不撤销的情况。据《行政诉讼法》第七十四条第一款，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，人民法院应判决确认违法，但不撤销行政行为。本案涉案征收项目是政府重要的安居保障性工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益，因此，在综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形后，认为涉案征收决定应当确认违法。

最终，二审法院判决：一、撤销一审行政判决；二、确认区政府针对汪贤文作出的19号征收决定违法，但其请求撤销19号征收决定的理由不充分，不予支持。

二审判决过后，这三十几户村民认为翻盘的可能性不大了，但大家依然心有不甘。在律师的鼓励与建议下，汪贤文又做了一次努力：针对当年那个将集体土地收为国有的“56号批复”，向省人民政府申请行政复议。省人民政府于2019年5月6日作出黔府行复驳字〔2019〕14号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称14号复议决定）认为，2019年4月25日，区政府出具了一份情况说明书，确认该批复不涉及汪贤文的土地。也就是说，他的土地还是集体土地，一、二审法院认定案涉土地的性质错误！

刘博韬律师表示：“集体土地，征收方只能是省政府、国务院，而区政府作为县级人民政府，只有实施的职责而没有征收的权力。是实施行为，而不是征收行为。”

我国土地性质分为国有土地和集体土地。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定的程序进行。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。

拿到本案的关键性证据，汪贤文向最高人民法院申请再审，并提交了14号复议决定。

庭审中，再审法院对案涉征收项目推进情况进行了核实，瀑秀区政府庭审中称因受贷款政策影响存在资金缺口，导致案涉征收项目已暂缓推进，被诉19号征收决定涉及505户，已签订补偿协议100余户，但实际拆除房屋较少。另查明，区政府作出的19号征收决定所确定的征收范围内均为集体土地上的房屋，且绝大部分集体土地未经省级人民政府批准征收为国有，虽有小部分在省人民政府作出的56号批复范围内，但并未按集体土地征收法定程序组织实施征收和补偿。

“按照最高院的司法解释，如果土地已经被征收，但是征收时没有补偿安置的，现在已经列入城市规划区的权利人，可以依法向法院提起诉讼，一般应予支持。”刘博韬律师解释说，由于《土地管理法》在2020年1月1日产生更替，旧管理法规定农村土地征收赔偿标准由土地补偿费、安置补助费、青苗费、地上附着物补偿费构成，“之前集体土地上的房屋，主要列入地上附着物这一块，相对来说是比较低的。”而在新的法条中，在刚刚说到的这四个方面的基础上，把“农村村民住宅”单独作为了一项补偿。原来是四项，现在是五项。“对于农村村民的宅基地及地上房屋的补偿，过去这么多年以来出现了这么多纠纷和矛盾，从国家层面是比较重视的，再结合刚才说到的司法解释来讲，是在逐步提高农村村民的补偿了。”

最高人民法院认为，瀑秀区政府所作19号征收决定超越法定职权，缺乏法律依据，原审判决认定事实不清，适用法律错误。

那么，是否由于征收涉及公共利益，便不可撤销呢？
结合区政府提交的相关证据材料，再审法院认为本案具有如下特点：第一，案涉征收项目推进困难；第二，案涉征收项目范围内实际拆除房屋较少；第三，案涉征收项目无明确推进计划；第四，就社会效果来看，判决撤销西秀区政府作出的19号征收决定，既有利于保护当事人的合法权益，又有利于化解项目久拖不决的困境。因此，本案被诉19号征收决定具备撤销的现实基础。

就在2020年9月29日，最高人民法院作出终审判决，撤销一审、二审行政判决，并撤销区政府19号征收决定。汪贤文等三十几户的利益最终得到了保障。

盘点本案，刘博韬律师认为，对于土地性质、权属，应当在征收之前作出调查，这一点在590号令里是有明确规定的，而各地政府却常常忽略这个问题。一是基层工作人员的认识问题，他们认为当初有征地批复后者其他手续，想当然地认为这一块的性质是什么样的；还有一个是重视程度的问题。比如国有土地上的房屋征收，在征收决定作出之前，要对未经登记的房屋作出调查、认定和处理，这个规定非常明确，但是在各个地方能够真正做到征收决定作出之前，对未经登记的房屋作出调查、认定和处理的，少之又少。

这件持续了三年多、由最高人民法院再审才尘埃落定的案子，成为了“类案检索”中的指导性案例，具有深远的影响和重大意义。

其重要意义之一就在于，关于征收涉及公共利益概念的认定。首先，这个棚户区改造，是公共利益，因为它符合590号令的规定。但是，只要涉及公共利益就一定不能撤销吗？很显然，这个案件涉及公共利益被撤销了。撤销的理由是什么？最高院认为，涉及公共利益，但撤销以后并不一定会损害重大公共利益，本案就具备撤销的现实基础。

另一个重要意义是，关于两种不同性质土地上的房屋，征收主体、法律依据、征收对象以及实施程序区别的问题。本案是用国有土地房屋的法律法规对集体土地进行征收，这种情况时不时在各地案件中都会碰上，而由最高院纠错并最终确认的情况，还是比较少见的。

虽说我国不是判例法国家，但是为了统一适用裁判标准，最高院也指出了类案检索的指导意见，即不能同案不同判。像这起征地拆迁案例，就可以作为最高院所作出的判决中对于各地方法院同类案件具有指导意义的判决。