导读：在南阳打造“全球中医圣地、全国中医高地”的战略背景下，宛城区医圣祠街片区启动张仲景中医药文化区建设项目，计划拆除与风貌冲突建筑，恢复“仲景药坊”历史场景，同时扩建中医药跨境电商基地并配套智慧药田研学中心。这一涉及40户商户搬迁的城市更新项目，既承载着弘扬中医药文化、促进产业升级的重要使命，又面临着征收程序合法性、补偿方案合理性等法律挑战。如何在推进文化区建设的同时，切实保障被征收商户的经营权益，成为亟待解决的法律议题。
1、征收法律关系的特殊性分析
（1）征收主体的权限边界
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。南阳市宛城区政府作为征收主体，其权限范围需要严格限定在法定职权之内。值得注意的是，本项目涉及历史文化街区改造，根据《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十四条规定，历史文化街区的保护与更新需要省级文物主管部门的审核同意。因此，征收主体的权限行使不仅要符合一般征收规定，还需满足特殊文物保护的法律要求。
（2）征收客体的复合特性
本项目征收对象具有明显的复合性特征：一方面是需要拆除的“与风貌冲突建筑”，另一方面是需要保护改造的历史建筑。对于风貌冲突建筑的认定，目前法律尚无明确标准，实践中容易引发争议。《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十一条规定，对历史建筑应当实行分类保护，但未明确"风貌冲突建筑"的界定标准。这种法律空白可能导致征收裁量权过大，增加权力滥用风险。
（3）公共利益的多元构成
本项目的公共利益认定包含三个维度：一是历史文化保护（恢复“仲景药坊”历史场景）；二是产业发展（扩建中医药跨境电商基地）；三是教育科研（配套智慧药田研学中心）。《征补条例》第八条虽然列举了公共利益的情形，但对这种复合型公共利益的认定标准尚不明确。特别是中医药跨境电商基地的商业属性较强，如何界定其公益性特征需要审慎考量。
2、征收程序的合法性审视
（1）前置程序的履行状况
规划审批程序：根据《城乡规划法》，历史文化街区的改造需要编制专门的保护规划。需要核查本项目是否已纳入南阳市历史文化名城保护规划，是否取得了相应的规划许可。
风貌评估程序：对于“风貌冲突建筑”的认定，应当建立科学的风貌评估机制，组织建筑学、文物学等方面的专家进行评估论证，避免主观臆断。
社会稳定风险评估：《征补条例》第十二条要求征收决定前要进行社会稳定风险评估。针对商户这一特殊群体，风险评估应当重点关注对其经营活动的潜在影响。
（2）征收决策的民主参与
商户参与机制：由于涉及商户这一特殊群体，征收补偿方案的制定应当充分听取商户意见。《优化营商环境条例》第五十三条明确规定，制定与市场主体相关的政策措施，应当进行公平竞争审查和合法性审核。
听证程序的适用：对于商户集中的商业区域征收，应当考虑举行专门的听证会，听取商户代表的意见和诉求。
决策信息公开：征收决定、补偿方案等关键信息应当依法公开，保障商户的知情权和参与权。
3、商户权益的特殊保护
（1）经营性损失的补偿
停产停业损失补偿：《征补条例》第二十三条规定对因征收造成的停产停业损失应当给予补偿。对于商户而言，这一补偿直接关系到其生计保障。
客源流失的补偿：商户在长期经营中积累的客户资源具有财产价值，搬迁可能导致客源流失，这种无形资产损失应当纳入补偿范围。
重新安置成本：商户重新选址、装修、办理证照等成本应当得到合理补偿。
（2）商户的优先权保障
回迁优先权：项目建成后，原商户应当享有回迁经营的优先权，特别是在新建的商业设施中。
经营延续保障：对于具有历史传承价值的老字号商户，应当采取措施保障其经营活动的延续性。
过渡期安排：应当为商户提供合理的过渡期和过渡场所，避免经营中断。
4、中医药文化保护的法律机制
（1）历史场景恢复的合法性
真实性原则：历史场景的恢复应当遵循真实性原则，避免“仿古造假”。《威尼斯宪章》第九条强调修复必须尊重原始材料和确凿文献。
知识产权保护：“仲景”品牌及相关中医药知识产权的使用应当依法取得授权，避免侵权风险。
活态传承机制：历史场景的恢复应当与中医药活态传承相结合，而非简单的建筑仿古。
（2）现代产业融合的法律保障
跨境电商监管：中医药产品跨境电商涉及海关、药监、外汇等多部门监管，需要建立合规的运营体系。
研学中心规范：智慧药田研学中心的教育活动应当符合《教育法》《中医药法》的相关规定。
产业政策衔接：项目建设应当与国家和地方的中医药产业发展政策相衔接，形成政策合力。
5、结论与建议
南阳张仲景中医药文化区建设项目是一项具有创新意义的城市更新工程，其法律关系的复杂性要求我们在项目实施过程中更加注重法治思维的运用和权益保护的平衡。为此，提出以下建议：
完善征收程序：建立科学的风貌评估机制，规范“风貌冲突建筑”认定标准，避免征收裁量权滥用。
优化商户补偿：制定专门的商户补偿细则，将经营性损失、无形资产损失等纳入补偿范围。
保障商户权益：建立商户回迁优先权制度，提供过渡期经营支持，维护良好营商环境。
规范文化保护：历史场景恢复要尊重史实，建立中医药知识产权保护机制。
健全争议解决：建立多元纠纷解决机制，为商户提供便捷的法律救济渠道。
中医药文化区的建设不仅是对历史文化的传承，更是对现代法治文明的践行。只有在法治框架下推进项目建设，平衡各方利益，才能真正实现文化传承与经济发展的双赢，为南阳打造“中医圣地”提供坚实的法治保障。
