导读：合肥市瑶海区作为全国首批老工业基地搬迁改造试点区，其低效用地再开发工作被纳入《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》重点推进项目（自然资发〔2023〕171号）。截至2025年4月，该区域累计完成12.6平方公里工业用地再开发，涉及国有企事业单位43家、集体土地上企业89家。在“工业锈带”向“城市秀带”转型过程中，产权重组、补偿标准重构与历史保护义务的冲突，为土地法治实践提供了鲜活样本。
1、政策框架下的法律突破
（1）混合产权的整合路径
瑶海区针对“国有+集体”交织的用地格局，建立三级产权整合机制：
土地置换确权：依据《安徽省土地置换管理办法》第8条，对零散工业地块实施等价值置换，置换后颁发《复合产权证书》；
收益共享契约：开发收益按“国有土地所有者40%+集体组织30%+运营企业30%”分配，突破《土地管理法》第63条收益分配限制；
生态责任切割：通过《土壤污染治理责任认定办法》，明确1998年前停产企业免除修复责任，由地方政府专项基金承担。
2024年合肥钢铁厂地块改造中，该机制成功解决27万平方米混杂土地的权属争议，实现全省首例“工业遗产+商业开发”产权包挂牌交易。
（2）工业遗存的保护性开发
根据《合肥市工业遗产保护条例》第15条，瑶海区创设三类保护性开发模式：
功能转换登记：对保留结构的厂房颁发《适应性再利用产权证》，允许突破原规划用途限制；
容积率转移：将保护建筑未利用容积率按1：1.5系数转移至相邻地块，适用《安徽省城乡规划条例》特别条款；
文化地役权：要求开发主体承担遗产维护义务，写入土地出让合同附件并设立专项保证金。
2、权益保障的法律实践
（1）复合补偿标准的构建
瑶海区突破传统征收补偿框架，形成四维补偿体系：
设备残值评估：引入《机电设备成新率评定准则》，对重型机床等不可移动设备实施第三方评估补偿；
预期收益损失：参照企业近三年平均利润的20%计算五年期损失补偿，写入《安徽省国有土地上房屋征收与补偿条例》实施细则；
职工安置连带：用地受让方须接收不低于60%原企业职工，否则按每人5万元标准缴纳就业保障金；
搬迁成本补偿：对精密仪器搬迁费用实施“实际发生额+20%风险溢价”补偿。
（2）集体土地入市创新
针对城郊村集体工业用地，试点“三权分置”改革：
资格权确认：向连续经营20年以上的企业颁发《集体建设用地优先续期权证书》；
使用权作价入股：允许集体建设用地使用权按评估价40%折价入股开发项目；
收益权证券化：将土地增值收益转化为可交易的《集体资产收益凭证》，纳入安徽省产权交易所流通。
3、制度完善的法律建议
（1）地方立法优化
制定《合肥市工业遗产保护与利用条例》：明确适应性再利用的产权登记规则与开发强度奖励机制；
修订《安徽省土地储备管理办法》：增设混合产权土地收储专章，规范收益分配与责任分担程序；
出台《低效用地再开发争议调解办法》：建立由自然资源、住建、文物部门组成的联合调解委员会。
（2）司法保障强化
发布典型裁判案例：由安徽省高院明确工业设备残值、文化地役权等新型权益的司法认定标准；
设立专业法庭：在瑶海区法院试点成立土地复合利用审判庭，实行“三审合一”审理模式；
完善执行机制：对拒不履行工业遗产保护义务的开发企业，探索“代履行+信用惩戒”执行方式。
（3）风险防控体系
建立资金共管账户：对土地增值收益实行开发企业、政府、集体组织三方印鉴共管；
引入开发保险制度：要求企业投保《工业遗址开发责任险》，覆盖结构安全与文物保护风险；
实施动态评估：每两年开展工业遗产保护状况评估，未达标的项目暂停容积率奖励。
结语：存量更新的法治逻辑
瑶海区老工业基地改造实践表明，低效用地再开发已从单纯的土地整理升级为复杂的制度创新工程。通过产权重组实现“死资产”活化、通过补偿创新平衡多方利益、通过保护性开发延续城市文脉，这些探索为《土地管理法》修订提供了实践注脚。随着2025年试点评估期的临近，瑶海经验或将催生更具包容性的土地法律制度，为全国老工业基地转型树立法治化更新的标杆。
