导读：低效用地再开发是推动城市更新、优化国土空间布局的重要举措。2023年9月，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），明确将武汉市纳入43个试点城市，要求以城中村和低效工业用地改造为重点，探索存量土地盘活机制。截至2025年4月，武汉市硚口区汉正街片区作为长江中游城市群的核心更新区块，其改造工作已进入深化实施阶段。
1、低效用地再开发的法律框架与政策要求
（1）国家层面政策依据
自然资源部《通知》明确了试点工作的核心原则：坚持最严格的耕地保护、节约集约用地和生态环境保护制度，以国土空间规划为统领，推动城乡发展向存量挖潜转变。文件要求试点城市完善收储机制、优化地价工具、健全收益分享机制，并强调“公开透明、规范运作”，保障权利人权益。
（2）地方立法与配套政策
武汉市结合《江苏省土地管理条例》及南京等城市的经验，针对主城区严控新增宅基地审批的政策导向，将汉正街片区定位为“功能升级与产业转型”示范区。通过细化建筑退让、风貌管控等标准，确保更新项目符合城市总体规划与安全规范。
（3）试点城市特色机制
试点政策允许武汉市探索“资源资产组合供应”“混合用地转换”等创新模式，并支持通过容积率奖励、土地置换等方式激励市场主体参与改造。例如，上海机器人产业园通过“以商招商”和空间置换腾挪产业用地，为汉正街提供了可借鉴的实践样本。
2、汉正街片区改造的实施路径与法律难点
（1）规划统筹与产权整合
汉正街片区需依据《武汉市国土空间总体规划（2021-2035年）》，明确商业、文化、居住等功能分区，并通过土地权属调查与不动产确权登记，解决历史遗留用地问题。该片区涉及大量小产权房和分散产权地块，需借鉴湘潭天易经开区“逐宗清查”经验，建立“一地一策”处置方案。
（2）收储机制与补偿标准
根据自然资源部要求，武汉市需完善土地收储资金渠道，并制定差异化补偿方案。南京市主城区通过“集中居住区建设”解决安置问题，其宅基地面积、建筑面积的细化标准（如大户≤200㎡、建筑层数≤3层）为汉正街提供了参考。同时，需落实“净地供应”原则，避免因权属纠纷延误开发进度。
（3）市场化运作与利益平衡
试点政策鼓励采用“政府引导+市场主导”模式，通过公开招标引入社会资本。例如，上海宝山工业园通过与企业合作开发、自主转型等方式实现产业升级。汉正街可探索“增值收益阶梯式分配”机制，明确政府、原产权人、开发企业的收益比例，确保改造成果惠及多方主体。
3、被征收人权益保障的法律机制
（1）程序正当性与信息公开
《通知》要求试点城市强化项目全过程公开，保障被征收人的知情权与参与权。武汉市需建立线上公示平台，公开土地评估结果、补偿方案及安置进度，并设立异议申诉窗口，防范“暗箱操作”风险。
（2）补偿方式多元化
汉正街片区可参照南京市“货币补偿+产权调换+社保安置”组合模式，允许被征收人选择适配自身需求的方案。对于商铺业主，可探索“临时过渡租金补贴”或“优先回迁”政策，减少改造期间的经营损失。
（3）争议解决与司法救济
针对征收纠纷，需完善行政调解与司法衔接机制。江苏省通过《关于支持城市更新行动的若干政策措施》，明确对超占、扩建行为的法律后果，武汉市可结合地方实际细化执行细则。此外，试点政策要求妥善处理历史遗留问题，避免因政策变动导致既有权益受损。
4、实践挑战与制度优化建议
（1）挑战分析
利益协调复杂化：汉正街片区涉及多元主体，产权碎片化导致协商成本高。
资金压力与风险：大规模收储需依赖土地出让收益，市场波动可能影响项目可持续性。
（2）优化建议
细化地方性法规：出台《武汉市低效用地再开发管理条例》，明确认定标准、实施程序及监督机制。
强化公众参与：建立“更新委员会”吸纳社区代表，确保改造方案符合居民诉求。
创新融资工具：探索发行REITs或专项债券，吸引长期资本参与片区运营。
结语：
武汉市硚口区汉正街片区的更新实践，既是落实国家低效用地再开发战略的关键一环，也是探索特大城市存量空间治理的试验田。通过完善法律框架、创新实施路径、强化权益保障，该项目有望为长江中游城市群提供“武汉样本”，推动城市发展向集约高效、包容共享转型。未来，需进一步平衡公共利益与市场主体活力，确保城市更新在法治轨道上行稳致远。
