导读：截至2025年4月，杭州市萧山区、余杭区工业用地整治与金华永康市老长城区块更新，已成为长三角低效用地再开发试点的标志性工程。在自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）框架下，上述区域通过产权重构、补偿创新与生态责任切割，探索出工业城市转型的法治路径。本文结合试点政策与实践，解析低效用地改造中的核心法律议题。
1、政策框架下的法律赋能
（1）产权整合的法定程序
根据《通知》要求，萧山区创新“产权置换+产能挂钩”机制：
工业用地收储：对亩均税收低于15万元的企业用地，适用《杭州市工业用地收储补偿办法》强制收储条款；
产能指标流转：企业腾退用地可按1：1.2系数置换为数字经济产业用地，突破《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》用途限制；
收益共享机制：土地增值收益按《浙江省土地增值收益分配指引》实行“原权利人30%+区政府40%+市级统筹30%”分配模式。
该机制在余杭区某智能制造园区搬迁中，通过省级人大特别授权解决《土地管理法》第23条与地方实践的冲突。
（2）历史遗留问题处置规范
永康市老长城区块针对1984年前无证建筑，实施分类确权：
事实产权认定：经三维地籍测绘确认的四至清晰建筑，可补办《历史遗留不动产权利证书》；
阶梯式补偿：按《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第35条，对超基准容积率部分实行50%-80%梯度补偿；
环境责任豁免：2002年前停产企业经土壤污染状况调查达标后，可免除《土壤污染防治法》第45条修复义务。
2、权益平衡的法律实践
（1）工业用地补偿标准重构
萧山区建立“设备残值+停产损失”复合补偿体系：
特种设备评估：参照《机械工业设备报废评估标准》，对重型机床等设备残值实施第三方评估；
产能损失计量：按企业近三年平均营收20%核定搬迁调试期损失，写入《征收补偿协议》补充条款；
职工安置保障：强制要求用地受让方承接不低于70%原企业职工，纳入《土地出让合同》履约监管。
（2）老城更新中的权利协调
永康市试点“地券交易+开发权转移”制度：
生态地券生成：通过拆除违建释放的生态空间，经省级认证后可生成可交易的《生态地券》；
容积率奖励：购买地券的开发主体可获得最高30%的容积率突破，适用《浙江省城市规划管理技术规定》例外条款；
优先回购权：原居民在改造地块商品房销售时，享有备案价85%的优先购买权。
3、制度突破与法治建议
（1）试点经验的法律转化
地方立法建议：制定《浙江省低效用地再开发条例》，将产能指标置换、三维地籍登记等试点措施法定化；
司法裁判规则：最高人民法院可发布指导案例，明确工业设备残值、预期收益等新型补偿标的的认定标准；
产权交易创新：建立长三角一体化用地指标交易平台，实现跨区域产能与用地指标的证券化流通。
（2）风险防控机制完善
资金监管：按《通知》第14条要求，建立土地增值收益专项审计制度，防止补偿资金挪用；
争议解决：设立低效用地改造仲裁庭，由自然资源、生态环境等领域专家组成特别仲裁委员会；
动态调整：引入《价格法》第23条定期评估机制，每三年调整工业用地补偿基准价。
结语：存量时代的治理范式
长三角试点区域通过法治化手段破解“产权破碎化”“补偿单一化”“责任模糊化”等难题，印证了《通知》中“市场主导+政府规制”模式的可行性。当锈蚀的厂房与斑驳的老街在法律制度框架下焕发新生时，低效用地再开发已超越简单的空间再造，成为城市治理现代化的生动实践。随着2025年试点评估期的到来，这些经验将为全国土地制度改革提供更具普适性的法治样本。
