导读：低效商服用地转型是优化城市空间资源配置、推动经济高质量发展的重要抓手。2023年9月自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），将长沙市纳入43个试点城市，明确以盘活存量土地为核心目标，重点推进城中村及低效产业用地改造。截至2025年4月，雨花区高桥片区作为长江中游城市群低效商服用地转型的示范区块，其法律实施路径与权益保障机制亟待系统梳理。
1、低效商服用地转型的法律框架与政策要求
（1）国家政策导向与试点目标
根据《通知》要求，试点需坚持“最严格的节约集约用地制度”，以国土空间规划为统领，重点解决存量用地布局散乱、利用粗放问题，推动城乡发展向存量挖潜转型。高桥片区作为商服用地转型试点，需统筹经济效能提升与民生保障，优先用于实体经济发展及公共设施补短板。
（2）地方立法与规划统筹
长沙市参照南京市“城市更新+集中居住区建设”模式，将高桥片区纳入《长沙市国土空间总体规划（2021-2035年）》，明确功能定位为“商贸服务升级示范区”。通过编制低效用地再开发专项规划，细化建筑退让、容积率调整等管控标准，确保改造项目符合城市安全与风貌协调要求。
（3）差异化政策工具应用
试点政策允许长沙市探索“资源资产组合供应”“混合用地转换”等创新机制，并支持通过容积率奖励、地价优惠等工具激励市场主体参与转型。例如，武汉市硚口区汉正街片区通过“增值收益阶梯分配”平衡政府与原产权人利益，为高桥片区提供参考。
2、高桥片区商服用地转型的实施路径
（1）权属整合与历史遗留问题处置
高桥片区涉及大量分散产权商铺及小产权建筑，需依据《通知》要求开展不动产确权登记，建立“一地一策”处置方案。参考南京市溧水区“逐户清查、分类补偿”经验，对合法建筑按市场评估价补偿，对超占扩建部分依法依规处理。
（2）收储机制与市场化运作
长沙市需完善土地收储资金渠道，通过财政资金、专项债券及社会资本合作（PPP）模式筹集改造资金。改造过程中严格落实“净地供应”原则，避免因权属纠纷延误开发进度。同时，探索“产权置换+货币补偿”组合方案，允许被征收人选择商铺回迁或置换商业综合体股权。
（3）产业升级与功能重构
高桥片区需结合《长沙市商贸服务业发展规划》，引导传统批发市场向现代商贸综合体转型。参考上海宝山工业园“以商招商”模式，引入数字经济、跨境电商等新业态，并通过容积率奖励政策鼓励开发商配建物流仓储、智慧服务平台等设施。
3、被征收人权益保障的法律机制
（1）程序正当性与信息公开
依据《通知》“公开透明、规范运作”原则，长沙市需建立线上公示平台，公开土地评估结果、补偿方案及安置进度，并设立异议申诉窗口。南京市通过“更新委员会”吸纳社区代表参与决策，高桥片区可借鉴该机制保障被征收人知情权与参与权。
（2）多元化补偿与安置措施
针对商服业态特点，可提供“临时过渡租金补贴”“优先承租权”等专项政策，减少商户经营中断损失。对于产权清晰的商铺业主，允许选择“产权调换+收益分成”模式，共享改造后物业增值红利。
（3）争议解决与司法衔接
试点政策要求妥善处理历史遗留问题，明确对超占、违建行为的法律后果。长沙市可参照江苏省《关于支持城市更新行动的若干政策措施》，细化行政调解与司法强制执行衔接规则，确保程序合法性与执行效率。
4、实践挑战与制度优化建议
（1）核心挑战
利益协调难度高：高桥片区产权碎片化导致多方主体博弈复杂。
资金平衡压力大：大规模收储依赖土地出让收益，市场波动可能影响项目可持续性。
（2）制度优化方向
制定地方性实施细则：出台《长沙市低效用地再开发管理办法》，明确补偿标准、收益分配及监督机制。
创新收益共享模式：探索“政府+企业+业主”三方合作开发，按比例分配长期运营收益。
强化全周期监管：建立项目后评估制度，定期审计资金使用与政策执行效果。
结语：
长沙市雨花区高桥片区的转型实践，既是落实国家存量土地盘活战略的试点工程，也是探索中部地区商贸服务业升级的重要窗口。通过完善法律框架、创新实施路径、强化权益平衡，该项目有望为长江中游城市群低效用地再开发提供“长沙经验”，推动城市更新走向法治化、市场化与可持续化。未来需进一步细化政策工具，兼顾公共利益与市场主体活力，确保城市更新在法治轨道上稳步推进。
