导读：《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）将上海列为长三角城市群核心试点，其“中心城区城中村+郊区工业用地”双轨改造模式独具样本价值。截至2025年4月，浦东新区累计盘活低效工业用地2.1万亩，闵行区完成16个城中村整体置换，涉及产权主体超3.6万户。这一过程中，历史建筑保护与开发强度提升的冲突、集体土地入市收益分配、土地置换跨区平衡等法律问题亟待破解。
1、中心城区更新的法律工具迭代
（1）城中村改造的产权整合机制
根据《上海市城市更新条例》第25条，浦东新区试点“三权分置+协议置换”模式：
所有权保留：集体土地所有权仍归村集体，但需签订《城市更新承诺书》，承诺30年内不改变规划用途；
使用权让渡：通过“带方案招标”将土地开发权让渡给市场主体，允许突破《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》容积率限制；
收益共享：土地增值收益按《上海市集体经营性建设用地入市管理办法》实行“4：3：3”分配（村集体40%、区政府30%、市级统筹30%）。
在闵行华漕镇改造中，因《土地管理法》第63条与《民法典》第344条适用冲突，最终通过市人大常委会特别授权解决。
（2）历史风貌保护的开发权转移
黄浦区外滩街道试点“容积率银行”制度：
开发权储存：保留历史建筑的企业可将未使用容积率存入“银行”，获得《开发权凭证》；
跨区域交易：凭证可在全市更新区域内交易，徐汇西岸金融城项目曾以8.2亿元购得2.3万㎡容积率指标；
金融化创新：开发权凭证可作为抵押物向银行融资，适用《民法典》第440条权利质押规则。
2、郊区工业用地转型的制度突破
（1）“五类用地”分类处置规则
上海市规资局2024年发布《低效工业用地认定与处置指引》，将用地划分为：
拆除重建类（D级）：亩均税收低于10万元用地强制收储，参考临港新片区特斯拉二期地块模式；
功能提升类（C级）：允许将30%用地转为研发中试功能，张江科学城已有47家企业完成转型；
生态修复类（E级）：按《土壤污染防治法》建立修复基金池，从土地出让金计提8%专项治理。
（2）跨区平衡的土地置换机制
青浦区与虹桥商务区试点“指标飞地”模式：
指标生成：青浦腾退工业用地形成的指标，经长三角生态绿色一体化示范区管委会认证后跨区流转；
对价核算：根据《上海市建设用地指标交易细则》，按轨道交通可达性分级定价，每㎡指标溢价最高达480%；
财税共享：指标转入区将项目税收的20%返还输出区，形成可持续利益分配链。
3、法律争议与规则调适
（1）历史无证建筑确权困境
2024年浦东法院审理的“康桥镇工业厂房确权案”暴露三大难题：
1986年前用地性质：无证集体建设用地能否直接登记为国有商办用地；
违章建筑分割处置：混合产权厂房中合法与违建部分如何适用《不动产登记暂行条例》三维登记；
抵押权优先性冲突：银行抵押权与城市更新收储权的清偿顺位争议。
（2）租户权益保障制度缺位
闵行梅陇镇“科创园区改造纠纷”引发关注：
租赁合同解除补偿：租期未满企业能否主张《民法典》第584条可得利益损失；
优先承租权范围：原租户是否对转型后的新型产业空间享有优先权；
装修残值评估标准：工业厂房装修补偿是否适用《企业会计准则第4号》折旧规则。
结语：制度供给引领空间革命
上海实践表明，低效用地再开发本质是土地制度、产权规则与治理能力的协同进化。当石库门里弄与钢铁厂房的产权关系被法治技术重构为清晰的权利图谱时，这座城市不仅完成物理空间更新，更探索出特大城市治理现代化的中国方案。随着2025年试点评估期临近，上海创造的“指标飞地”“容积率银行”等制度产品，或将为全国城市更新立法提供关键范本。
