导读：截至2025年4月，南京市江北新区与苏州市吴江区、工业园区作为自然资源部低效用地再开发试点核心区域，已分别完成工业用地更新1.8万亩和2.3万亩。两地实践紧扣《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）中“严守红线底线、激活存量空间”的要求，在产权重组、产业转型、生态修复等领域形成差异化法治经验，为破解工业用地更新困局提供区域性解决方案。
1、产权重构：工业用地权属整合的法治路径
（1）南京江北新区“协议置换+地券交易”模式
针对老旧工业区产权碎片化问题，江北新区创新“产权分割—权益置换—指标交易”三阶机制：
产权分割：依据《不动产登记暂行条例》第8条，对混合所有制用地实施三维产权登记，分离地面建筑物所有权与地下空间使用权；
权益置换：采用《国有建设用地使用权置换协议》，允许企业以20%用地置换商业用地开发权，但须承诺五年内完成产业升级；
地券交易：腾退工业用地指标经省自然资源厅确权后，可在长三角要素交易平台挂牌交易，溢价部分按3：7比例在政府与企业间分配。
该模式在南京化学工业园改造中，成功解决12家央企与地方国企的交叉用地确权难题。
（2）苏州工业园区“混合用地（M0）政策”
基于《通知》第5条“用途兼容性改革”授权，苏州试点全国首个工业研发混合用地制度：
比例控制：单个地块研发用地占比不超过30%，且须与生产线物理隔离；
弹性年限：混合用地使用权期限可突破50年上限，按产业周期设定20-70年梯度年限；
动态监管：建立用地绩效评价体系，连续两年税收强度低于500万元/亩的地块强制恢复纯工业用途。
该政策在生物医药产业园更新中，推动23家企业实现“研发—中试—生产”空间集成。
2、利益平衡：更新主体的权益保障机制
（1）南京“工业用地转让溢价分成”
江北新区制定《工业用地更新收益分配办法》，明确：
基准核算：以土地增值税清算价为基础，扣除土壤修复成本后确定可分配溢价；
阶梯分成：溢价100%以内政府与企业按3：7分配，超额部分按5:5分配；
定向使用：企业分成收益须专项用于设备采购与技术升级，接受审计部门动态监管。
（2）苏州“容积率跨区平衡制度”
吴江区探索《工业用地容积率转移规则》：
指标生成：企业通过低效用地腾退形成的节余容积率，经第三方评估后生成可交易指标；
跨区流转：指标可在苏州全市产业园区内交易，但受让方容积率增幅不得超过基准值200%；
税收联动：转让容积率指标产生的收益，按《资源税法》第2条计入企业资源税计税依据。
3、法律挑战：制度创新与现行法制的张力
（1）历史用地确权争议
南京无证厂房确权：1990年前建设的集体工业用地，能否直接适用《土地管理法》第64条补办国有手续；
苏州混合用地登记：M0用地中研发用地与生产用地的产权分割登记，如何衔接《城市房地产管理法》第38条。
（2）生态修复责任界定
连带责任切割：江北新区化工用地修复费用，是否适用《土壤污染防治法》第45条向1988年前停产企业追偿；
修复标准冲突：吴江区电子产业用地重金属治理标准，如何协调《建设用地土壤污染风险管控标准》与欧盟RoHS指令差异。
结语：工业城市更新的法治范式转型
南京与苏州的实践表明：工业用地再开发本质是产权关系、产业政策与生态责任的系统性法治重构。当“低效用地”通过法律技术的棱镜被分解为可量化、可交易、可追溯的权利单元时，长三角正书写着“存量更新”时代的制度创新答卷。随着2025年试点评估期的临近，两地的差异化探索将为《土地管理法》修订提供鲜活的地方经验。
