导读：低效用地再开发作为我国土地管理制度改革的重要举措，正在43个试点城市全面推进。本文以京津冀城市群中的河北省廊坊市环京区域村镇低效建设用地整治为研究对象，从法律视角系统分析试点政策框架、廊坊实践模式、核心法律问题及权益保障机制。文章首先梳理了自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》的政策要义与法律依据，进而剖析廊坊市在实施方案编制、补偿安置、多元主体参与等方面的制度创新；重点探讨了土地征收合法性、补偿标准确定、集体土地入市等关键法律议题；最后从完善法规体系、优化程序正义、强化监督机制等维度提出法律建议，以期为低效用地再开发工作的法治化推进提供参考。
1、低效用地再开发试点的政策框架与法律基础
低效用地再开发试点工作是自然资源部贯彻党中央、国务院关于深化土地管理制度改革决策部署的重要举措。2023年9月6日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），在全国范围内选取43个“人口净流入、新增空间有限、产业发展用地矛盾突出、具有典型示范意义的城市”开展为期4年的试点工作。这一政策的法律基础植根于我国《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规体系，旨在通过存量土地挖潜实现城乡内涵式、集约型、绿色化发展。
试点政策确立了“一个目标、两项重点、三项要求、四大任务”的总体框架。“一个目标”即探索创新土地管理制度，增加建设用地有效供给，显著降低单位GDP建设用地使用面积；“两项重点”指向低效工业用地和城中村改造；“三项要求”强调严守底线、局部试点和补齐短板；“四大任务”则包括规划统筹、收储支撑、政策激励和基础保障。这一框架为试点城市提供了政策创新空间，同时设置了必要的制度约束。
在京津冀协同发展战略背景下，河北省廊坊市因其独特的区位优势被纳入试点范围。廊坊市环京区域村镇存在大量布局散乱、利用粗放的低效建设用地，这些地块用途功能不合理，设施落后，环境较差，亟需通过再开发实现价值提升。根据试点要求，廊坊市制定了《廊坊市低效用地再开发试点实施方案》，并配套出台了《廊坊市低效用地再开发综合实施方案编制暂行办法》（以下简称《暂行办法》），形成了较为完整的政策实施体系。
从法律属性看，低效用地再开发涉及多重法律关系调整：一是土地所有权与使用权关系，特别是在集体建设用地入市背景下；二是政府与市场主体的合作关系，如政企合作开发模式；三是原土地权利人、改造实施主体与未来使用者之间的利益分配关系。试点政策通过“只设底线、不设上限”的原则，赋予地方在维护群众合法权益、遵守市场经济规则前提下较大的探索空间，这既是对地方创新的鼓励，也对法治化实施提出了更高要求。
值得注意的是，低效用地再开发不同于传统的土地征收或城市更新，其法律特征体现为：以效率提升为核心价值导向，注重存量资源的产权重构而非简单置换；采取“封闭运行、结果可控”的试点方法，允许在特定区域突破部分现行规定；强调多元主体参与和市场机制作用，政府角色更多转向规则制定与利益协调。这些特点使得相关法律问题呈现出新颖性与复杂性并存的态势，亟需理论与实务界的共同关注与研究。
2、廊坊市环京区域村镇低效建设用地整治的实践模式
作为京津冀协同发展的前沿地带，廊坊市环京区域村镇低效建设用地整治具有典型性和示范意义。自2023年9月获批试点以来，廊坊市已系统推进低效用地调查摸底、认定标图、示范项目筛选等工作，截至2025年4月，共确定首批29个示范项目。这些项目集中分布于环京区域的村镇地带，重点解决布局散乱、利用粗放、环境较差等突出问题，其法律实践模式具有鲜明特色。
在制度设计层面，廊坊市创新出台了《低效用地再开发综合实施方案编制暂行办法》，构建了“片区策划-规划统筹-工程设计-项目实施”四位一体的实施方案框架。该《暂行办法》明确规定，综合实施方案经批准后可直接作为规划许可、土地供应、施工许可等手续办理的法定依据，这一规定有效简化了行政审批流程，但同时也对方案编制的合法性与合理性提出了更高要求。方案编制过程中，廊坊市特别强调“统筹资源、协调利益”的原则，要求兼顾政府、市场主体、原权利人多方诉求，这一思路体现了平衡公益与私益的法律智慧。
从实施路径看，廊坊市环京区域整治主要采取三种模式：一是政府主导的成片开发模式，适用于基础设施落后、产权复杂的区域，如《暂行办法》提到的“对以政府储备为主推进低效用地再开发的项目，探索以‘规划、储备、开发、配套、供应’五统一推动实施”；二是市场主导的自主改造模式，鼓励企业通过“肥瘦搭配”等方式参与改造；三是政企合作的综合开发模式，如探索“自然资源‘资产包’组合供应”，将不同权属、类型的地块打包开发。这三种模式分别对应不同的法律关系构造与风险分配机制。
在权利保障方面，廊坊市试点工作注重维护原土地权利人的合法权益。《暂行办法》明确规定，综合实施方案应当“回应社会需求，在保障公共利益不受损的前提下，落实土地使用权人公平合理分配土地收益的权利”。具体措施包括：要求编制主体采取论证会、听证会等方式征求相关权益人意见；方案公示时间原则上不少于30日；对安置补偿政策、拆迁成本控制等作出严格规定。这些规定试图在提升土地利用效率的同时，确保改造过程的程序正义与结果公平。
特别值得关注的是，廊坊市在环京区域村镇改造中探索了集体建设用地入市的创新做法。根据试点政策，廊坊市“探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房”，并允许“集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地和国有建设用地之间，按照‘面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换’原则进行置换”。这些探索为破解城乡二元土地制度提供了实践样本，但也面临集体成员权认定、收益分配机制等法律难题。
从实施效果看，廊坊市首批29个示范项目已逐步落地，相关政策机制如低效用地认定标准、用途转换规则、地下空间开发利用等不断完善。然而，实践中也暴露出一些问题：部分村镇区域历史遗留用地权属复杂，确权登记进展缓慢；个别项目因补偿标准争议导致推进受阻；市场主体参与意愿受房地产市场波动影响较大等。这些问题反映出低效用地再开发不仅需要政策创新，更需要健全的法律保障体系。
总体而言，廊坊市环京区域村镇低效建设用地整治形成了“规划引领、多元参与、利益平衡”的实践模式，其经验对同类地区具有重要参考价值。下一步，如何将试点中的有效做法上升为制度性成果，如何平衡效率提升与权利保障的关系，仍需从法律层面深入探索与完善。
3、低效用地再开发中的核心法律问题剖析
低效用地再开发试点工作涉及复杂的法律关系调整与利益平衡，在实践推进过程中呈现出若干亟待解决的核心法律问题。这些问题直接关系到试点工作的合法性与正当性，需要从法理层面进行深入剖析，为制度完善提供理论基础。
土地征收的合法性问题是低效用地再开发面临的首要法律挑战。根据《土地管理法》，征收土地必须符合“公共利益”需要，而低效用地再开发往往兼具公益性与经营性目的。廊坊市《暂行办法》虽规定“在保障公共利益不受损的前提下”推进工作，但如何界定具体项目的公共利益属性仍缺乏明确标准。特别是在政府主导的成片开发中，部分地块可能用于商业开发，这与传统征收的公益要件存在张力。实践中，廊坊市采取“封闭运行”原则，在试点范围内探索弹性认定标准，这一做法虽具实用性，但从长远看需要更完善的法律依据。
补偿标准与利益分配机制是引发争议的高频问题。低效用地再开发涉及原权利人、政府、开发商等多方主体，如何确定公平合理的补偿标准至关重要。廊坊市要求县区政府“制定严格的安置及补偿政策、控制拆迁成本”，但具体标准仍待细化。问题复杂性在于：一方面，补偿标准若完全按现行市场评估价执行，可能大幅增加改造成本；另一方面，若补偿不足又会损害群众权益。廊坊试点中探索的“土地增值收益分享”机制提供了新思路，即允许原权利人以一定比例分享开发后的土地增值收益，这种长期利益捆绑模式值得法律层面进一步规范与推广。
集体经营性建设用地入市带来的法律冲突问题日益凸显。廊坊市环京区域存在大量集体建设用地，试点政策允许“探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房”，这与《土地管理法》的集体土地入市规定相衔接。然而，实践中面临集体成员资格认定、入市主体确定、收益分配比例等具体问题。特别是当集体土地与国有土地混合开发时，两种所有制下的权利体系如何协调成为难题。廊坊市尝试的土地置换政策——允许不同权属土地按“面积相近或价值相当”原则置换，为破解这一困境提供了路径，但其合法性基础仍需夯实。
规划调整的合法性控制是确保低效用地再开发合规运行的关键环节。廊坊市《暂行办法》规定综合实施方案可调整详细规划内容，这虽提高了实施灵活性，但也可能弱化规划刚性。法律上面临的挑战是：如何在"弹性管控"与“依法行政”之间寻求平衡？廊坊市采取的措施包括：要求规划调整必须进行必要性审查；方案审批前进行公示并征求公众意见；将批准后的方案纳入国土空间规划“一张图”系统。这些措施构成了多层次的合法性控制机制，但其法律效力层级仍有待提升。
历史遗留用地处置中的确权登记问题制约着部分项目的推进速度。廊坊市环京区域存在不少“两调”（第二次全国土地调查和第三次全国国土调查）均认定为建设用地但手续不全的地块。试点政策允许这类土地“在符合规划用途前提下，按建设用地办理土地征收等手续"”，这为解决历史问题提供了政策窗口。但从法律角度看，如何平衡“尊重历史”与“规范管理”仍需谨慎：既要避免因历史问题阻碍整体改造，又要防止借“历史遗留”之名规避正常监管。
市场主体参与机制中的法律风险分配问题影响社会资本投入积极性。廊坊市鼓励“政企合作、企企合作等多元主体”参与，但合作开发涉及复杂的风险分担与利益分配。目前存在的法律问题包括：合作开发合同性质认定（行政协议还是民事合同）；政府承诺的法律效力（如规划条件保证、优惠政策延续性）；退出机制与违约责任等。特别是在当前经济形势下，市场主体对长期投入存有顾虑，需要更明确的法律保障。
程序正当性问题贯穿低效用地再开发全过程。廊坊市虽规定了公示、听证等程序，但公众参与的深度与实效仍有提升空间。法律上的关切点包括：公众参与是“形式参与”还是“实质参与；异议处理机制是否健全；司法救济渠道是否畅通等。特别是在村镇区域，村民对土地的情感价值与法律认知差异较大，简单的程序合规未必能实现真正的社会认同。
这些核心法律问题相互交织，构成了低效用地再开发法治化进程中的关键节点。解决这些问题，既需要立足现有法律框架寻找合理解释，也需要通过试点实践推动制度创新，最终形成适应存量发展时代的土地法律体系。
4、权益保障与纠纷解决机制的构建路径
低效用地再开发作为一项复杂的系统工程，其顺利推进离不开健全的权益保障与纠纷解决机制。针对实践中暴露出的各类问题，需要从法律层面构建多层次、全方位的保障体系，确保在提升土地利用效率的同时，公平保护各方合法权益，有效预防和化解矛盾纠纷。
程序保障机制的完善是维护当事人权利的第一道防线。廊坊市《暂行办法》已规定综合实施方案审批前应公示不少于30日，并采取论证会、听证会等形式征求权益人意见，这一程序设计符合行政法上的正当程序原则。为进一步增强程序实效，可考虑建立“分类参与”机制：对重大利益调整事项实行强制性听证；对技术性事项采用专家论证；对一般性事项采取公示征求意见。同时，应规范听证代表产生方式，确保代表性公正；完善意见反馈制度，对不予采纳的意见说明理由。廊坊市在首批29个示范项目推进中，已尝试根据不同项目特点设计差异化的公众参与方案，这一经验值得总结推广。
补偿安置制度的科学构建直接关系到群众切身利益。现行补偿多采取一次性货币补偿或产权调换方式，难以全面反映土地的发展权价值。可借鉴廊坊试点中探索的“多元补偿”模式：除常规补偿外，允许被征收人选择留地安置、物业置换、收益分成等多样化方式。特别是对于集体土地，可探索建立集体发展留用地制度，按一定比例预留土地用于集体经济组织可持续发展。补偿标准确定应引入第三方评估机制，定期更新基准地价，考虑土地区位、用途转变带来的增值因素。廊坊市要求“县（市、区）政府制定严格的安置及补偿政策、控制拆迁成本”，但如何平衡“控制成本”与“合理补偿”仍需细化规则。
救济渠道的畅通是权益保障的最后屏障。针对低效用地再开发中的争议，应建立“梯次化解”的纠纷处理机制：首先通过属地调解组织进行协商调解；调解不成的可申请行政裁决；对裁决不服的可提起行政复议或行政诉讼。考虑到土地纠纷的专业性，可设立专门的征地争议调解仲裁机构，吸收法律、评估、规划等领域专家参与。廊坊市虽未在《暂行办法》中专门规定救济途径，但依据《土地管理法》等法律法规，当事人仍可寻求法律救济。未来可在试点框架下探索建立适应低效用地再开发特点的专门救济程序。
风险防范机制的前置构建能有效减少纠纷发生。重点包括：建立项目法律风险评估制度，在方案编制阶段就对可能引发的法律风险进行系统评估；完善信息公开机制，除法定公示外，主动通过多种渠道向公众解读政策；引入第三方监督，邀请人大代表、政协委员、专业机构等对项目实施过程进行监督。廊坊市将综合实施方案纳入国土空间规划“一张图”系统进行动态监管，这一做法有助于提高过程透明度，但公众查询便捷性仍有提升空间。
集体成员权的保障是村镇区域低效用地再开发中的特殊议题。廊坊市环京区域涉及大量集体土地整治，如何保障集体经济组织成员权益至关重要。法律上应明确：集体土地入市或改造决策须经民主议定程序；补偿安置方案应经成员（代表）会议讨论通过；收益分配方案应公平合理，并向全体成员公开。廊坊市探索的集体建设用地置换政策涉及成员重大利益，更应强化民主决策与监督。可考虑建立集体资产专项审计制度，防止集体利益被不当侵蚀。
过渡期安排的人性化设计有助于减少社会摩擦。低效用地再开发往往导致原有生产经营活动的中断，对小微企业、个体工商户影响尤为明显。法律上应要求实施主体制定详细的过渡方案，包括：合理的搬迁时限；过渡期补偿标准；优先回迁安置政策；就业帮扶措施等。廊坊市在《暂行办法》中要求实施方案包括“分期实施”安排，可进一步细化过渡期保障内容，特别是对弱势群体的特殊保护措施。
长效监管机制的建立能防止权益保障流于形式。重点包括：建立项目后评价制度，对已完成项目的补偿安置落实情况、承诺履行情况进行跟踪评估；完善档案管理制度，确保全流程文件完整可查；建立责任追究机制，对侵害群众权益的行为依法处理。廊坊市可结合首批29个示范项目的实施情况，开展系统性评估，总结经验教训，完善监管规则。
法律服务体系的配套建设能为权益保障提供专业支撑。具体措施可包括：组织专业律师团队为被征收人提供法律咨询；开展面向基层干部和群众的法律政策培训；编制通俗易懂的权利义务指南。廊坊市作为试点城市，可考虑设立低效用地再开发法律服务中心，整合司法、调解、评估等资源，为群众提供“一站式”法律服务。
通过构建以上全方位的权益保障与纠纷解决机制，可使低效用地再开发工作真正实现效率与公平的有机统一，为试点经验的全国推广奠定法治基础。廊坊市在环京区域村镇整治中，应特别关注城乡结合部地区的复杂权益关系，在法治框架下探索具有地方特色的保障模式。
