导读：2025年，北京市朝阳区十八里店街道因密集的拆迁工程陷入多起群体性纠纷漩涡。从民营厂房强制腾退到沿街商铺补偿争议，被征收人与政府部门、开发商之间的矛盾持续升级。据不完全统计，该街道年内已发生11起集体信访事件，其中7起涉及对拆迁调解机制“形式化”“不公”的指控。例如，某物流园区37家企业联合投诉称，街道办组织的三次调解会均以“政策刚性”为由拒绝调整补偿方案，甚至出现“上午签字承诺协商，下午强拆队进场”的极端案例。此类事件暴露出一个尖锐问题：在法治框架下设立的调解机制为何沦为“摆设”？
1、调解机制的法律定位与现实落差
（1）法定调解机制的双重属性
根据《土地管理法》第四十八条与《北京市征收集体土地房屋补偿办法》第二十条，拆迁纠纷应优先通过协商调解解决，行政机关、属地街道办负有组织调解的法定职责。
在法律设计上，调解被赋予双重功能：其一，作为行政裁量权的缓冲带，避免矛盾直接进入司法程序；其二，作为权利救济的“快速通道”，降低被征收人的维权成本。然而，十八里店街道的案例显示，这一制度正在背离其立法初衷。
（2）程序空转：从“协商平台”到“通知会场”
法律规定，调解程序需保障双方平等参与权，包括提前告知争议焦点、允许当事人聘请专业律师、提交补充证据等。但实地调查发现，十八里店街道的调解会普遍存在三大违规操作：
信息不对称：某汽配城商户反映，其收到的《调解通知书》仅标注时间地点，未列明调解议题与法律依据；
代表权剥夺：涉及群体性纠纷时，街道办常以“提高效率”为由指定“村民代表”，拒绝承认企业自发选举的谈判小组；
结论预设立场：多份调解笔录显示，工作人员开场即宣读“补偿方案不可调整”，实质将调解异化为政策宣导会。
（3）效力缺失：调解协议沦为“空白支票”
《人民调解法》第三十一条规定，经调解达成的协议具有法律约束力，当事人可申请司法确认。但在十八里店街道某产业园拆迁案中，12家企业曾与征收方签订《补充补偿协议》，约定增设设备搬迁补助。然而，协议签署后拆迁方以“未经上级审批”为由拒绝履行，法院却以“行政协议需审查合法性”为由不予立案执行。此类“承诺无约束”的现象，彻底消解了被征收人对调解机制的信任。
2、调解失灵的三重制度症结
（1）角色冲突：调解主体的中立性危机
现行法律将街道办设定为调解组织者，但其身兼拆迁项目执行者、绩效考核对象双重身份。在十八里店街道的案例中，区政府将“拆迁清零进度”列为街道年度考核核心指标，导致调解人员面临“加速推进”与“保障权益”的尖锐冲突。一名离职街道办干部透露：“领导明确要求三个月内完成拆迁，调解只能是‘走流程’，否则影响晋升。”这种体制性压力，使得调解机构难以保持中立立场。
（2）规则模糊：调解程序的自由裁量滥用
尽管《北京市行政调解办法》第十条要求“调解过程公开透明”，但具体规则存在大量模糊地带。例如：调解次数无下限，街道办常以“已组织一次调解”为由宣告程序终结；证据提交期限不明，被征收人往往因超期提交评估报告遭拒；调解员资质缺乏统一标准，个别街道甚至由拆迁办科长兼任调解员。
这种“规则留白”为权力恣意提供了操作空间。
（3）救济断层：司法审查的形式主义倾向
当调解程序违法时，被征收人可依据《行政诉讼法》第十二条提起诉讼。但司法实践显示，法院常以“调解属于过程性行为”为由不予受理。例如，在（2023）京0105行初123号案件中，朝阳区法院认为“调解会未充分听取意见属于程序瑕疵，不影响征收决定合法性”。这种审查标准，变相纵容了行政机关的程序违规。
3、制度重构：从“形式调解”到“实质解纷”的转型路径
（1）主体革新：引入第三方调解机构
建立区级常设调解委员会：由人大代表、律师协会、行业协会推荐专家组成独立调解团队，与街道办脱钩；
推行“调解员随机指派”制度：通过全市统一平台随机分配调解员，避免地方利益干预；
完善利益回避规则：调解员若与拆迁项目存在利益关联（如亲属参与评估公司），需强制回避并公示原因。
（2）程序再造：构建刚性调解规则
强制信息公示：要求拆迁方在调解前7日向被征收人送达评估报告、补偿方案全文及法律依据；
确立最低调解次数：群体性纠纷需组织至少三轮调解，且每轮间隔不少于10个工作日；
引入“专家证人”机制：允许被征收人聘请独立评估师、会计师参与调解会，就补偿金额进行专业质证。
（3）效力强化：打通调解与司法救济的衔接堵点
赋予调解协议强制执行效力：经双方签字的调解协议可直接作为法院执行依据，行政机关不得以“内部审批”为由推翻；
扩大司法审查范围：法院需对调解程序的合法性（如代表权保障、证据采纳）进行实质审查，程序违法构成撤销征收决定的独立事由；
设立“调解行为追责制”：对虚假调解、胁迫签字等行为，追究相关责任人行政乃至刑事责任。
结语：让调解回归法治化的矛盾溶解器
十八里店街道的拆迁纠纷，暴露出基层治理中“程序空转”与“权利悬空”的共生困境。调解机制的失效绝非技术性问题，而是折射出公权力对法治原则的选择性执行。
要扭转这一局面，需清醒认识到：调解不是维稳工具，而是权利博弈的法定平台；效率不应凌驾于公正，发展不能以牺牲规则为代价。
未来，唯有通过制度重构破除行政干预、通过程序刚性制约权力任性、通过司法审查筑牢救济底线，方能真正激活调解机制的矛盾化解功能。当每一份调解协议都能成为定分止争的“法治契约”而非“空头支票”时，城市更新才能真正实现公共利益与个体权利的共赢。
